Une lettre annexée... pour une réforme des divisions territoriales

Le 26 octobre 2008, par Geneviève Koubi,

Le décret n° 2008-1078 du 22 octobre 2008 portant création du comité pour la réforme des collectivités locales annonce une modification substantielle de la logique discursive jusqu’alors développée à propos d’une redistribution des pouvoirs administratifs sur le territoire de la France [1].

En effet, la notion d’Etat territorial ne signifie nullement un engagement vers un Etat décentralisé. Tandis que les problématiques envisagées initialement à propos de la suppression d’un échelon territorial administratif (le département) semblaient se comprendre essentiellement dans le cadre de la déconcentration (préfectures), en retenant les présupposés du discours du Président de la République à Toulon le 25 septembre 2008, une certaine confusion entre échelons d’administration territoriale et collectivité territoriale se fait au jour. L’efficience de la formule de l’article 1er de la Constitution selon laquelle l’organisation de la France est décentralisée n’est plus à l’ordre du jour.

A l’occasion de son discours du 25 septembre dernier à Toulon, le Président de la République avait pourtant évoqué "la remise à plat de la carte judiciaire et les restructurations militaires", avant d’indiquer une nouvelle étape "dans la réorganisation de nos administrations et de nos services publics". Dans ces cadrages, ne pouvait intervenir la question proprement dite des collectivités territoriales décentralisées.

Cependant, alors même qu’il avait refusé d’approuver d’emblée les propositions de la Commission pour la libération de la croissance [2], bien que le thème n’est vraiment plus à l’ordre du jour dans une France qui se défierait désormais de la loi du marché, le Président de la République avait indiqué qu’il était nécessaire de passer par une "réforme de nos administrations locales", posant « la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires ». Là encore, la principale assise du discours renvoyait aux composants incertains de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui, prenant prétexte de la compétitivité et du “poids excessif de dépenses publiques”, concerne en premier lieu l’Etat...

L’intitulé du décret comme les indications données dans la lettre annexée, — lettre dont le statut demeure toujours indéterminé —, ouvrent donc sur d’autres champs qui outrepassent le cadre administratif et réglementaire et qui s’impliquent autant dans le cadre législatif que dans l’espace constitutionnel [3]... Les premiers discours relatifs aux échelons territoriaux d’administration étaient pourtant plus mesurés ; ils signifiaient, plus ou moins, un remaniement possible de la "carte préfectorale" suivant des velléités de suppression de certaines sous-préfectures et incitant à la mutualisation des moyens des préfectures. Ce décret et cette lettre présidentielle reconstruisent donc le cadre de la réflexion autour des collectivités territoriales, — même si, en la matière, un retour sur la notion de collectivité locale doit y être relevé [4].

Il est donc créé un comité pour la réforme des collectivités locales « chargé, conformément à la lettre du Président de la République annexée au présent décret, d’étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers » (art. 1er du décret). L’expression : conformément à la lettre du Président de la République ne laisse pas entrevoir de recomposition du champ : ce n’est plus l’administration territoriale de la République qui est en cause mais la répartition territoriale des compétences des collectivités locales. Peu importe alors la composition du comité pour la réforme des collectivités locales (art. 2 du décret), sinon pour relever que, pour cette fois, alors même que le problème touche directement la "gauche" [5], l’expérience d’une ouverture sur les personnalités qui en relèveraient n’a pas été reconduite.

Deux points retiennent donc l’attention : 1- la modification progressive des discours qui ont fait passer la question d’un remaniement de la carte des circonscriptions administratives locales sous la coupe d’une transformation de la carte des collectivités territoriales ; 2- la décision de procéder à une réforme de l’administration locale en mettant au coeur du projet la nécessité de supprimer un échelon territorial porteur d’une logique de décentralisation.

C’est sur le deuxième point que Droit cri-TIC se penche plus particulièrement...

La lettre du Président de la République annexée au décret révèle les incertitudes quant à la répartition des compétences entre services déconcentrés et collectivités territoriales et entre collectivités territoriales. Les confusions naissent aussi d’une méconnaissance de l’histoire de la décentralisation, de l’histoire des collectivités locales, de l’histoire des collectivités territoriales... Cette lettre nécessite, en parallèle, une lecture de l’allocution du Président de la République prononcée lors de l’installation du comité pour la réforme des collectivités locales du même jour. Si les annotations textuelles alors utilisées traduisent un certain penchant vers la problématique de l’administration de l’Etat, la révolution juridique à laquelle il est ainsi fait référence repose sur la loi de 1992 relative à l’administration territoriale de la République, la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et la réforme constitutionnelle de 2003 ; la collusion entre la lettre et le discours relance, encore une fois, le souci présidentiel d’une reconsidération, ou plus exactement d’une atténuation, du principe d’égalité.

Le Président de la République, dans sa lettre du 22 octobre 2008, voudrait faire croire que les différents textes législatifs votés depuis 1982 [6], pourtant souvent relatifs aux transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales, auraient créé une situation inextricable pour les finances publiques [7], pour les finances de l’Etat donc [8]. En fait, ce qui gêne le plus l’Etat se trouverait plus dans « la prolifération des échelons de décision » que dans la confusion dans la répartition des compétences — organisée par l’Etat — ou dans l’absence de netteté dans la répartition des moyens — encore que, dans ce cadre, ce sont les recettes fiscales qui s’avèrent essentielles...

On peut s’étonner que le Président de la République déplore « l’uniformité des règles appliquées à toutes les collectivités quelle que soit leur situation », l’unité de l’Etat et le bon fonctionnement des pouvoirs publics en dépendant. Par ailleurs, à l’occasion de son allocution orale du même jour, il relevait que « les citoyens sont également fortement attachés au principe d’égalité, ce qui nous a conduits, depuis plusieurs années, à transférer aux collectivités locales des compétences de gestion beaucoup plus que de réelles politiques publiques ». Sans doute, fallait-il signaler que « les dispositions de la loi constitutionnelle de 2003 relative aux collectivités locales, qui permettent des expérimentations locales, des fusions de collectivités et la désignation de chefs de file, sont restées quasiment inappliquées » [9], mais à qui la faute ? [10].

De même, il est certainement à noter que, sous la pression d’un principe fondamental selon lequel aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur autre, « les efforts faits à juste titre pour inciter les collectivités à coopérer les unes avec les autres » se sont avérés vains. Toutefois, il n’est en rien certain que la “lourdeur des procédures”, “l’aggravation des coûts”, ou l’“inefficacité des interventions publiques” en soient la conséquence...

Quant à la remarque concernant "l’éloignement des citoyens", elle paraît plus qu’infondée ! Il suffirait pour cela de faire remarquer que les administrations de l’Etat ne s’en préoccupent guère. Depuis 2007, aucun texte relatif à une amélioration des relations entre les administrations et les citoyens n’est intervenu, le modèle retenu étant essentiellement basé que la réduction des dépenses publiques, sur la réduction des personnels de la fonction publique, sur la réduction des dépenses des services publics, etc. Or de telles projections ne conduisent guère à un rapprochement entre les pouvoirs publics et les citoyens...

En souhaitant que la priorité soit donnée à une étude induisant « la modification des structures en vue de leur simplification, la répartition des compétences en vue de leur clarification, l’allocation des moyens financiers en vue de leur emploi le plus économe possible », le Président de la République ne cache pas le souci d’une recomposition de l’Etat central, voire d’un Etat centralisé, — au risque de bien de dérives.... Car, en dépit de sa remarque concernant l’éloignement du citoyen, ce qui retient son attention ce sont les "modulations" des normes en fonction de la situation des collectivités territoriales ; la "diversité" est encore le maître mot : « L’objectif à atteindre est clair : il s’agit de mieux prendre en compte les besoins des collectivités locales en leur permettant, grâce à des modalités d’organisation plus diverses, d’appliquer celles qui correspondent le mieux à leur situation particulière ». Et, évidemment, derrière cette formule se profile la recomposition de la région Capitale, l’idée du Grand Paris dont l’Etat serait le principal acteur, le principal décideur....

Ce n’est donc qu’en dernier lieu que sont évoquées, et de manière très allusive, "les libertés locales" [11]...

.

Notes :

[1] JO 24 octobre 2008.

[2] Ce qui, dans le Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, renvoie à la décision fondamentale n° 19 : « Renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en 10 ans l’échelon départemental ». Cette perspective est développée dans la décision n° 260. L’enjeu était alors « de regrouper au siège de la région les services déconcentrés de l’État ». V. p. 195 et suiv. le chapitre : Clarifier la décentralisation pour en accroître l’efficacité, cet objectif devant obéir à un « double principe : répartir clairement les compétences entre les collectivités, et accorder à chaque niveau de collectivité des ressources précises ».

[3] Relire l’article 72 de la Constitution n’est pas inutile : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. / Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. / Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. / Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. / Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. / Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » .

[4] Ce qui n’est pas sans incidences...

[5] ou plus exactement le parti socialiste...

[6] c’est-à-dire depuis la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements, régions.

[7] D’où le discours sur « les citoyens exaspérés par l’augmentation de la fiscalité locale et le coût croissant du fonctionnement des collectivités », alors même que c’est l’Etat qui est le principal responsable de cet état des choses...

[8] Et dans son allocution du 22 octobre 2008, le Président de la République juge que « le financement des collectivités locales ne distingue pas assez les dotations de l’Etat et les impôts locaux. Aujourd’hui, l’Etat prend en charge un quart de la fiscalité locale. La responsabilité fiscale des collectivités locales en est profondément brouillée ».

[9] Allocution prononcée lors de l’installation du comité pour la réforme des collectivités locales

[10] NB : Les modulations recherchées peuvent aussi être repérées dans le discours relatif au système de santé et à la réforme hospitalière envisagée, prononcé à Bletterans, le 18 septembre 2008.

[11] Ces questions relèvent alors d’autres modèles, d’autres institutions, d’autres comités. Le Président de la République les a plus ou moins reconnues à l’occasion de son allocution orale : « Les parlementaires se sont organisés pour contribuer au plus près à votre réflexion. Souvent élus locaux eux-mêmes, cet apport ne pourra qu’être utile et précieux aux travaux du Comité. Il est d’autant plus déterminant qu’une bonne partie des propositions formulées par le Comité devra recevoir l’aval de la représentation nationale pour être mise en oeuvre – à l’Assemblée nationale bien sûr, ainsi qu’au Sénat, notamment au titre de sa vocation à assurer la représentation des collectivités territoriales et dont je n’oublie pas qu’il lui reviendra, en vertu de l’article 39 de la Constitution, d’examiner en premier lieu certains des textes qui pourraient être pris à l’issue de ce chantier. En aucun cas, le foisonnement des réflexions n’est un danger. A condition toutefois, que ces réflexions viennent en appui des travaux du Comité, et non en concurrence, et que les débats au sein du Comité soient réellement ouverts et libres, faute de quoi la recherche d’une synthèse profitable à tous serait impossible »...

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Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
29 octobre 2008
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