Droit de la fonction publique Parcours-mobilité pour l’été 2009 Projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

Le 27 juin 2009, par Geneviève Koubi,

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Lire et le rapport n° 926 AN et le ‘rapport supplémentaire’ n° 1766 AN de la Commission des lois, à propos du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique qui, adopté par le Sénat, devrait donc être voté durant l’été, rend compte de l’intention du gouvernement de s’épargner des manifestations sur la voie publique ou des mouvements de grève pendant la discussion parlementaire. Car, inscrit à l’ordre du jour de la session extraordinaire qui doit débuter au 1er juillet 2009, ce projet remet profondément en cause le ‘statut’ des fonctionnaires et est porteur d’une logique contraire à la notion de ‘service public’ du fait même qu’il modifie les qualités, les droits, les obligations et les conditions de travail des agents publics qui en assurent l’exécution.

L’accent mis sur la notion de ‘mobilité’ accentue l’instrumentalisation des fonctionnaires devenu des ‘outils’ pour une modernisation qui n’a que la couleur des encaisses. De fait, ainsi que le note le rapporteur, le projet « s’inscrit dans un mouvement de modernisation de la gestion des agents publics » [1]. Là encore, la référence principale des modifications législatives envisagées répondent à la volonté présidentielle : ce projet constitue la « première étape du programme de refondation de la fonction publique engagé par le Président de la République... » [2]. Cet enjeu fut clairement exprimé dès l’exposé des motifs de ce projet qui, depuis une année, est resté dans les tiroirs… malgré la déclaration d’urgence [3]...

L’un des membres de la Commission [4] a pu en rendre compte : « La mobilité instaurée par le projet de loi est un peu curieuse : elle est en effet de renvoyer purement et simplement dans leurs foyers les fonctionnaires qui refuseront les propositions de mutation qui leur seront présentées, c’est-à-dire de les licencier, donc, dans la situation actuelle, de les envoyer au chômage. Je ne souhaite pas une application systématique de la théorie de la révision générale des politiques publiques qui anime le Gouvernement, et qui consiste à ‘dégraisser’, y compris au sein de la fonction publique. Quant au recours à la procédure d’urgence, si celle-ci pouvait se comprendre en avril 2008 alors que le projet de loi venait concrétiser les nombreux travaux préalablement conduits par le Gouvernement, faut-il rappeler qu’après l’adoption du texte par le Sénat dès le 29 avril, soit vingt jours après le conseil des ministres devant lequel il avait été présenté, et son examen par l’Assemblée nationale le 4 juin, nous en sommes aujourd’hui toujours au même point ? Le concept d’urgence mérite au moins, en l’occurrence, une sérieuse reconsidération ! Quoi qu’il en soit, le projet de loi, qui reste très proche, à l’issue de son vote par le Sénat, de celui qu’avait présenté le Gouvernement, comporte pour tous ceux qui sont attachés à la qualité du service public, des mesures inacceptables, notamment, je le répète, cette mobilité définitive des fonctionnaires qu’on renverrait s’ils n’acceptaient pas les mutations qu’on leur imposerait ainsi que le recours aux agences d’intérim pour pourvoir des postes dans l’administration. » [5]

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Puisque, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur au 1er mars 2009, « l’examen des projets de loi en séance publique porte sur le texte adopté par la Commission et non plus sur le texte présenté par le Gouvernement ou transmis par l’autre assemblée », ce rapport ‘supplémentaire’ revêt un intérêt substantiel en ce qu’il explicite les amendements (au nombre de 54) adoptés par la Commission des lois.

A ce titre, il est possible de vérifier que la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle [6] a bel et bien été prise en considération. Dans cette circulaire à l’adresse des membres du gouvernement, le Premier ministre soulignait le droit pour les ministres de contribuer « aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et des propositions de loi » ; il les exhortait à y ‘participer activement’ afin de faire valoir ‘utilement’ le point de vue du Gouvernement sur le texte examiné [7]. A fait ainsi acte de présence à la séance du 17 juin 2009 le secrétaire d’Etat à la fonction publique [8]. Le secrétaire d’Etat s’est attaché à mettre en valeur les dispositifs souhaités par le Président de la République. Lors de la discussion sur l’amendement CL 79 du Gouvernement, l’ENA étant l’objet principal du débat, il a ainsi précisé qu’il s’agissait là de « traduire dans les faits l’engagement du Président de la République de supprimer le classement à la sortie des écoles de fonctionnaires au profit d’une procédure de rapprochement entre employeurs et élèves afin de trouver la meilleure adéquation possible entre profil et poste » ; il a insisté sur le fait que « le Président de la République a donc voulu qu’on "oxygène" le dispositif, notamment en supprimant le classement de sortie » [9]. L’exemple des listes d’aptitude en cours dans le cadre de la fonction publique territoriale revient régulièrement alors même qu’il n’a guère été considéré comme un progrès lors de son adoption. Quoiqu’il en soit, cette insistance à mettre en avant la parole présidentielle dans les sphères parlementaires est une des illustrations des dérives que connaît le modèle de l’élaboration de la loi en France. Il est toutefois à noter que l’amendement en cause n’a pas été retenu.

La Commission a cependant inséré dans le projet de loi « sept articles additionnels à l’initiative du Gouvernement ». Ces quelques articles forment une reproduction des mesures édictées en Droit du travail. Outre celle qui tend remplacer par un entretien professionnel la notation quant à la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’État [10], la plupart de ces mesures concernent la fonction publique territoriale... un peu comme s’il s’agissait de piocher certaines des idées émises dans une proposition de loi n° 1393 « instituant la liberté de recrutement par les collectivités territoriales ». En effet, celle-ci qui prétend vouloir assurer aux collectivités locales « une souplesse de gestion des compétences de leurs personnels, au plus près des besoins réels », repose sur un argumentaire qui ressemble à celui proposé pour la mobilité des parcours professionnels dans les secteurs publics : « Il sera alors possible de mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs, une véritable politique de formation et d’enrichissement des personnels et des postes, ainsi qu’une politique salariale qui récompense les mérites et les performances de chacun. Cette réforme facilitera aussi l’établissement de passerelles entre le secteur public et le secteur privé. Ainsi, ces deux catégories de personnel comprendront une différence de statut justifiée par les missions exercées, ce qui évitera tout réflexe corporatif ». L’un des objectifs du projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique est ainsi de permettre à l’employeur public local « de proposer une compensation financière en contrepartie des jours inscrits à un compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale » ; la modification n’est pas sans incidences sur la redéfinition des retraites et pensions puisqu’il faudra encore « définir les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent participer à des contrats de protection sociale complémentaire pour leurs agents ». Cependant, pour calmer les rancoeurs à venir, il est prévu d’étendre à la fonction publique territoriale « la prime de garantie individuelle de pouvoir d’achat pour les agents dont le traitement a augmenté moins vite que l’inflation » [11].

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Hormis les mesures d’origine directement gouvernementale, d’autres dispositions, tout aussi liées à la politique èregépépéiste [12] ont donc été instituées.

Elles dépendent, pour la plupart de celles qui concernent le recrutement des agents publics et le déroulement de leur carrière [13], d’une dé-lecture de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui figure pourtant au tableau des normes constitutionnelles : « Le recrutement dans la fonction publique reste fondé sur le principe du concours, qui garantit l’égal accès de tous aux emplois publics “selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents”, conformément à l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen. Traditionnellement, le recrutement s’opère au moyen d’un concours sur épreuves permettant de sélectionner, sur la base de leurs connaissances académiques, des personnes commençant leur vie active et destinées à effectuer l’ensemble de leur carrière dans l’administration. Ce modèle ne permet plus, aujourd’hui, de répondre à l’ensemble des besoins des personnes publiques » [14] ; nombreux sont ceux qui contestent cette affirmation faisant valoir la qualité d’une procédure de concours contre les formes de recrutement discrétionnaires et discriminantes que génère le népotisme.

Les mesures ajoutées au projet de loi sont donc de plusieurs ordres. Elles ont pour but de faciliter la gestion des personnels sans avoir à tenir compte de la situation des agents en cause quitte à se servir d’eux comme des variables d’ajustement. Ainsi, à l’article 9 du projet, il est prévu d’ajouter un alinéa à l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 : « des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale, de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu... ».

Certains commentaires relèvent ainsi que les fonctionnaires et agents publics ne sont plus considérés comme des personnes disposant d’une vie autre professionnelle, qu’ils n’ont plus à faire valoir les parcours diplômants qu’ils auraient effectués, qu’ils ne sont plus que des pions au service d’une politique financière (de gestion des caisses vides ou à vider impérativement pour remettre les derniers deniers existants entre les mains des entreprises privées…). Ainsi, par exemple, outre la question récurrente du financement des retraites, alors même que la précarisation des emplois s’accentue, alors même que le marché du travail s’emploie à en exclure les jeunes, il s’agit d’impulser une politique de « réorganisation de nombreux services » qui permettrait « d’alléger l’État en réduisant le nombre de fonctionnaires, sans pour autant procéder à des licenciements » [15]. De ce fait, lors d’une opération de réorganisation des services, les agents des corps de la fonction publique de l’Etat « pourront être détachés dans tous les corps et cadres d’emplois de niveau équivalent au leur, par dérogation à la règle selon laquelle le détachement et l’intégration ne peuvent s’effectuer qu’entre corps relevant d’une même catégorie » [16]. Certes, une atténuation des conséquences de ces ‘mobilités’ forcées est énoncée puisque, lors de la restructuration de l’administration dont il relève, le fonctionnaire « en réorientation bénéficier(a) d’une priorité de mutation lorsqu’un emploi vacant correspond à (son) projet personnalisé professionnel » [17] mais ceci présuppose nécessairement que durant un temps indéterminé l’agent en cause se trouve placé en ‘disponibilité d’office’ sans traitement et sans droits à avancement, sans droit à pension… Par ailleurs, cette persistance d’une définition d’un ‘projet professionnel’ à partir duquel les parcours de la mobilité sont évalués revient à nier les différents stades d’une carrière professionnelle déjà réalisée.

Ces dispositifs se comprennent en rapport avec la réforme des concours de la fonction publique. Cette réforme s’élabore par petites touches en y intégrant des agents scrutateurs des comportements et attitudes, on comprend alors combien la disposition introduite à l’article 10 bis et relative à l’avancement de grade dans les des différents corps et cadres d’emplois revêt de sens, au risque même de détruire celui du concours et celui de la ‘carrière’ : « Les grades de chaque corps ou cadre d’emplois sont accessibles par voie de concours, de promotion interne ou d’avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers. » Puisqu’il s’agit de donner des moyens à la politique de fusion de corps engagée par le Gouvernement, « il ne sera plus nécessaire, en effet, de maintenir deux corps de fonctionnaires lorsque les niveaux de qualification sont différents. Un corps unique comprenant deux grades, chacun accessible par concours, pourra se substituer à ces deux corps », avec, bien sûr, en arrière-plan une visée plus large tendant à la réduction des personnels [18].

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Lire l’article 7 du projet de loi est instructif. La disposition retenue par le Sénat pour un article 44 quater de la loi du 11 janvier 19984, déjà préoccupante pour l’avenir de la fonction publique, était celle-ci : « La réorientation professionnelle prend fin lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi. / Elle peut également prendre fin, à l’initiative de l’administration, lorsque le fonctionnaire a refusé successivement trois emplois publics correspondant à son grade, à son projet personnalisé d’évolution professionnelle et tenant compte de sa situation de famille. Dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d’office ou, le cas échéant, admis à la retraite… ». Ce dernier alinéa est modifié en ces termes : « Elle peut également prendre fin, à l’initiative de l’administration, lorsque le fonctionnaire a refusé successivement trois offres d’emploi public fermes et précises correspondant à son grade et à son projet personnalisé d’évolution professionnelle, et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel. Dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d’office ou, le cas échéant, admis à la retraite ». Le passage de ‘l’emploi public’ à ‘l’offre d’emploi public’ est révélateur d’une dynamique de gestion des personnels sous-tendue par une présomption de licenciement. Dès lors, on peut s’étonner des lectures proposées par les syndicats de cette disposition qui insistent principalement sur le critère géographique (résidence, habitation, domicile familial, etc.) alors que la formulation péremptoire implique une manifestation d’intimidation envers l’agent public concerné.

Mais encore, prendre la mesure d’un éventuel nouvel article L. 1251-60 du Code du travail oblige à réfléchir sur la déconsidération générale du travailleur comme du fonctionnaire. La reconnaissance de l’appel au travail intérimaire dans le cadre des administrations et des services publics fragilise leur fonctionnement, les garanties aux usagers et la qualité du service rendu ne peuvent être fondamentalement assurées. La rédaction proposée par cet article éventuel en rend compte : « Les personnes morales de droit public peuvent faire appel aux salariés de ces entreprises [19] pour des tâches non durables, dénommées missions, dans les seuls cas suivants : / 1° Remplacement momentané d’un agent en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental ou d’un congé de présence parentale, d’un passage provisoire en temps partiel, de sa participation à des activités dans le cadre d’une réserve opérationnelle, sanitaire, civile ou autre, ou de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ; / 2° Vacance temporaire d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu (...) ; / 3° Accroissement temporaire d’activité ; / 4° Besoin occasionnel ou saisonnier ». La durée des contrats prévus dans ces différents cadres varie entre neuf et vingt-quatre mois. De fait, l’interpénétration entre Droit du travail et Droit de la fonction publique s’accentue considérablement.

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Mis en ligne le 18 juin 2009, le texte de la Commission constitue donc le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique à partir duquel la discussion sera organisée. Il propose de substantielles modifications des grandes lois sur la fonction publique : la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Retenir certains des aspects de ce rapport n° 1766 devient essentiel pour discerner les objectifs d’un projet de loi dont la mise en application a déjà été assurée petit à petit par le biais de quelques décrets et arrêtés. Ce rapport énumère certaines des dispositions ajoutées du fait d’une mise à jour indispensable principalement au vu du temps écoulé entre le vote du Sénat et la présentation du projet devant l’Assemblée nationale et accessoirement par égard aux différents discours présidentiels prononcés depuis.

Pour ce qui concerne les parcours, on retient au prime abord que 1. « l’analyse des différents ‘métiers’ de la fonction publique et des aptitudes professionnelles des agents apparaît nécessaire pour assurer une meilleure allocation des ressources » et 2. « l’amélioration de la gestion des ressources humaines dans les administrations suppose, par ailleurs, de mieux valoriser le mérite individuel des agents. Cette valorisation passe, en particulier, par la modulation de la rémunération des agents » [20]. Mais on relève ensuite que l’amendement proposé par le gouvernement et adopté lors de la séance du 17 juin 2009 transforme le schéma en faisant dépendre l’appréciation professionnelle de l’agent « en fonction de la manière de servir et des résultats obtenus par rapport à des objectifs de performance déterminés à l’avance ». Il est clairement affirmé que la remise en cause du système de rémunération s’oppose au principe d’égalité qui prévalait entre les agents appartenant à un même corps. Evaluer le mérite, sous la forme des ‘services rendus’ et les performances, sous le chapeau des objectifs atteints, de chaque agent permet à l’employeur de moduler les rémunérations en prenant en considération ses propres ressources et le niveau de ses propres dépenses sans avoir à tenir compte de la situation des agents [21]. Ces mesures ont pour but de mettre à distance l’activité syndicale et d’éviter désormais toute négociation générale sur les traitements et salaires…

Pour ce qui concerne la mobilité, par un article 11 ter, la Commission ajoute à un texte plus que complexe et lourd d’incidences sur le fonctionnement des administrations et des services publics [22], un mode de gestion des personnels publics directement inspiré de l’article L.1224-3 du Code du travail. Elle « prévoit la reprise des contrats de travail des agents non titulaires en cas de transfert d’une activité exercée par une personne publique par un organisme de droit privé ou par un établissement public industriel et commercial ». Evidemment, la reconsidération de ces contrats devra intervenir… la seule garantie offerte aux agents publics qui se trouveraient dans ce cas de figure se trouvant dans la confirmation « des clauses substantielles de leur contrat précédent » dont, en particulier celles qui concernent la rémunération. Cet article envisage effectivement le cas où « une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif », et permet de licencier le travailleur qui refuserait la modification de leur contrat sur la proposition de la personne publique.

...

Etc. [23]

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Par ailleurs, dans le schéma d’une mise à jour du texte qui sera proposé au vote durant la session extraordinaire de juillet 2009...

Pour donner bonne conscience aux membres des appareils de pouvoir, bien que l’on ait déjà pu noter que les garde-fous institués ne sont que leurres, la Commission a réformé le fonctionnement de la commission de déontologie en rétablissant « le principe de la saisine obligatoire de la commission pour les collaborateurs du Président de la République, les membres de cabinet ministériel et les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ».

On peut également s’interroger sur les raisons d’un amendement qui aurait pour effet, s’il était voté, d’habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnance le code de justice administrative pour réformer le statut des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, modifier les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil d’État et adapter les procédures contentieuses. Il s’agit peut-être de faire l’économie d’un autre débat parlementaire [24].

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Notes :

[1] Rapp n° 926. Cette perception est confirmée à plusieurs reprises : « Les réformes entreprises afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique et le fonctionnement de l’État impliquent, en effet, une meilleure gestion par les employeurs publics de leurs effectifs. »

[2] Rapp. n° 926.

[3] v. le dossier qui en retrace les cheminements sur le site web de l’Assemblée nationale.

[4] B. Derosier.

[5] Rapp. 1766.

[6] JO 16 avril 2009. V. Gk, « Vers un gouvernement législateur ? ».

[7] L’intérêt de cette mesure est de nos jours limité tant les parlementaires apportent leur soutien aux politiques dominantes et s’y soumettent sans développer d’autres réflexions que la répétition d’un refrain maintes fois seriné à la télévision. Cependant, l’effacement du Premier ministre aujourd’hui constatée n’est pas conforme à la lettre du droit, sa place de ‘responsable’ devant le Parlement étant toujours instituée dans la Constitution ; il devrait alors être demandé aux ministres de ne pas faire valoir les approches d’un texte émanant du Président de la République...

[8] … secrétariat effacé, au 23 juin 2009, des cadrages d’un gouvernement remanié.

[9] Rapp. 1766.

[10] Ceci est une généralisation de l’expérimentation menée à partir de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

[11] Projet art. 26 :« Les fonctionnaires régis par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ainsi que certains agents contractuels rémunérés par référence à un indice dont le traitement indiciaire brut a progressé moins vite que l’inflation peuvent percevoir une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat dans des conditions définies par décret. Ce décret précise notamment les années au titre desquelles cette indemnité est susceptible d’être versée ainsi que les modalités de calcul de son montant ».

[12] de la RGPP…

[13] Ce terme étant appelé à disparaître du vocabulaire du Droit de la fonction publique.

[14] Rapp. 926.

[15] Rapp. n° 926. Il est à noter que ce rapport est parcouru de rappels des dires et affirmations du Président de la République, comme s’il était, de droit, le principal acteur de la détermination de la politique de la Nation. Une relecture de la Constitution paraît nécessaire afin de relever cette entorse permanente à la lettre du droit, pourtant réécrite sous la pression des demandes présidentielles. Ex. proposé à l’appui d’une motivation des politiques de réduction des personnels de la fonction publique : « Le Président de la République s’est donc engagé à ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, tout en rappelant que la maîtrise des effectifs publics permet, en contrepartie, d’augmenter le pouvoir d’achat des agents et de leur offrir de meilleures perspectives de carrière » !

[16] Rapp. n° 1766.

[17] Rapp. n° 1766.

[18] Rapp. n° 1766. Les dysfonctionnements du Pôle emploi n’ont donc pas été analysés à leur juste mesure.

[19] Il s’agit des entreprises ’mentionnées à l’article L. 1251-1 du code du travail’, ce sont les ’intérim’ qui sont visés, les entreprises de travail temporaire sont donc les seules concernées à ce titre.

[20] Rapp. n° 926.

[21] Le mot de ’modulation’ est une des pierres de touche de la politique de modernisation engagée par le Gouvernement. Il est à ajouter à la liste provisoire proposée dans les remarques autour des Diffractions du vocabulaire juridique.

[22] Rapp. n° 1766.

[23] Il y a encore nombre de dispositions à relever... mais comme il ne s’agit là que d’un projet, mieux vaut attendre le texte définitif, voté, promulgué, pour assurer, le cas échéant, une analyse juridique.

[24] Projet, art. 27.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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