Adynamie du site ’circulaires.gouv.fr’ ?

Le 21 juillet 2009, par Geneviève Koubi,

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L’objectif du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires [1] n’a pas été atteint [2]. Il était de mettre les citoyens « à même de connaître l’existence des circulaires utilisées par les services et d’accéder aisément à leur contenu » [3]. Bien des circulaires et instructions, parfois annoncées par la presse, ne sont pas répertoriées sur le site créé pour cela, le site ’circulaires.gouv.fr’, et, de plus, ce site n’est pas d’une lisibilité des plus ergonomiques.

Les ministères semblent peu se préoccuper du site internet relevant du Premier ministre qui, depuis le 1er mai 2009, ’doit’ rassembler les circulaires et instructions ministérielles. Ce site, placé sous la responsabilité du secrétariat général du gouvernement, prétendait pourtant assurer l’accès des citoyens aux textes administratifs ; l’une des finalités du décret était de faire en sorte que les citoyens disposent d’un « répertoire clairement organisé et exhaustif des circulaires susceptibles de leur être appliquées » [4].

Il paraît, certes, illusoire de chercher à interdire l’usage des circulaires, instructions et notes de service par les ministres. Ces instruments leur permettent de faire croire à une certaine cohérence de l’action ministérielle et gouvernementale [5]. Mais ils sont aussi ceux par lesquels les situations juridiques, générales ou particulières, peuvent se voir modifiées du fait d’une interprétation donnée des textes juridiques, lois ou règlements, ou en vertu d’une lecture fabriquée de l’évolution probable de ces mêmes textes [6]. La production infra-juridique émanant des bureaux et services administratifs devait pourtant être limitée et rationalisée du fait de la création d’un tel site sous la surveillance du Premier ministre.

Est-il alors possible de constater que le site ’circulaires.gouv.fr’ n’a pas, pour l’heure, d’utilité. Il ne revêt d’intérêt pratique ni pour les citoyens, ni pour les fonctionnaires, ni pour les ministres, ni même pour le gouvernement. Plus que jamais les circulaires, instructions, notes de service sont les débris d’un système de droit qui fonctionne par saccades selon l’air des temps jusqu’à brouiller considérablement les ordonnancements juridiques. Cette déconsidération des textes d’administration interne — auxquels il est dénié a priori une valeur juridique —, est peut-être due à l’importance désormais accordée à l’oralité, à la parole et au discours. Pourtant, nombreux sont ceux qui ont pu constater que plus que rares sont les dirigeants, ces personnes qui ne disposent d’un pouvoir discrétionnaire que par le jeu de la nomination ou de l’élection, qui font de la parole donnée, une parole d’honneur [7]. Le juge administratif ne peut, (faut-il penser ’pour l’instant’ ?), tenter d’ordonnancer le régime juridique de ces interventions discursives.

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● Pour les circulaires et instructions, le juge administratif avait pu rechercher la qualité normative des interprétations administratives.

Préférant désormais, à partir de l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 décembre 2002, Duvignères, évoquer une notion de disposition interprétative “impérative” – censée remplacer le relevé du ‘caractère réglementaire’ de certaines d’entre elles [8] – le juge avait en quelque sorte fait « progresser les droits des administrés en ouvrant le recours pour excès de pouvoir aux circulaires “impératives” » [9]. De fait, ces textes peuvent aussi porter ‘actes’, faire ‘sens’ ou poser ‘doctrines’ même si leur normativité s’inscrit dans un espace que le Conseil d’Etat a qualifié de “droit souterrain” [10].

Inséré dans la problématique de la sécurité juridique, plus que dans celui de la simplification du droit [11], le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 impose aux administrations de mettre en ligne leurs circulaires sur ce site internet unique : ‘www.circulaires.gouv.fr’. Le principe posé par le décret était que les circulaires devaient être classées et répertoriées « de manière à faciliter leur consultation ». Les quelques internautes qui ont navigué sur le site en cause n’ont pu que remarquer la vanité de cette affirmation [12].

● Par ailleurs, si l’on retient les cafouillages de la ‘prime d’excellence scientifique’ dans l’enseignement supérieur, on ne peut que constater l’inutilité d’un tel site. Le désordre juridique créé par l’interposition anticipée d’une circulaire entre une loi dont l’application est toujours contestée et un décret non édicté constitue une illustration particulière de la complexification des rapports normatifs du fait d’un redéploiement des mesures d’ordre interne dans les administrations centrales.

Sans insister sur les hiatus juridico-politiques qui y avaient cours, il s’agit de relever qu’en la matière une circulaire devançait un décret : la circulaire du 18 juin 2009 relative à la mise en place et à la gestion de la prime d’excellence scientifique se présentait comme un texte de mise en oeuvre, d’application d’un décret non encore publié ou plus exactement annoncé comme “prochainement publié”. Or seul le décret pouvait régulièrement établir le régime juridique de cette prime. Cette circulaire n’a, en fait, reçu d’effectivité qu’à la parution du décret annoncé… parution bien plus tardive que prévue ! Le décret n° 2009-851 du 8 juillet 2009 relatif à la prime d’excellence scientifique attribuée à certains personnels de l’enseignement supérieur et de la recherche n’a été publié au Journal officiel que le 10 juillet 2009.

Comme elle se voulait une application pratique de ce décret non encore paru, la circulaire avait fixé la date limite de dépôt de dossiers de candidature à l’attribution de cette prime. Cette date était, est, celle du 9 juillet 2009 [13]. Le retard quant à la publication du décret avait rendu nécessaire, au 2 juillet, une intervention sur le site internet du ministère de l’enseignement et de la recherche afin de signaler le report de cette date-limite au 16 juillet 2009. Le texte de la circulaire ne pouvant cependant être modifié, la date du 9 juillet y figure toujours. Le mic-mac des dates de parution des textes (circulaire du 18 juin 2009 et décret du 8 juillet 2009) et de terme de dépôt des dossiers (passé du 9 au 16 juillet) était déjà un indice de la désorganisation administrative [14]…

Durant tout ce temps (notamment du 19 juin au 10 juillet), la circulaire restait à portée de l’internaute exclusivement sur le site du ministère… Elle n’avait pas été postée sur le site du Premier ministre. Et elle ne l’est toujours pas à ce jour...

● Peut-être objectera-t-on que, concernant seulement les enseignants-chercheurs, cette circulaire n’avait pas à être insérée sur ce site ’circulaires.gouv.fr’. Ajoutera-t-on aussi que les mesures relatives aux personnels des administrations publiques ne relèvent pas de la problématique adoptée lors de l’édiction du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, laquelle serait de répondre à une demande des citoyens de ‘connaissance’ des textes administratifs et des actes dits ‘internes’ ou ‘intérieurs’. Peut-être. Mais la consultation du site ‘circulaires.gouv.fr’ et la lecture de certaines circulaires et instructions qui y sont insérées sont tout aussi édifiantes quant à l’incompréhension générée par l’institution de ce site.

Pour exemple, certains des textes, instructions, circulaires, notes, ne sont qu’informatifs, notamment lorsqu’ils portent ‘point de situation’ à une date précisée, ils ne concernent alors que le secteur couvert par les données présentées [15] ; d’autres exposent les modifications et les révisions de circulaires antécédentes qui ne touchent qu’une catégorie de personnes [16] ; d’autres encore n’intéressent que certains corps, cadres d’emplois, ou grades de la fonction publique [17] ; etc.

Noter alors que la circulaire du ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche du 18 juin 2009 n’est pas mise en ligne sur le site des circulaires relevant du Premier ministre n’induirait-il pas quelques questionnements quant à sa validité pour les personnes auxquelles elle serait ’opposée’ [18] ?

● A lire le décret du 8 décembre 2009, il est clairement affirmé qu’une « circulaire [...] qui ne figure pas sur le site mentionné … n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés ».

Sans doute, est-il précisé que la publicité sur ce site « se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes » [19], mais la question de l’opposabilité de la circulaire reste posée [20]. Car si l’on peut penser que « seule la mise en ligne emporte des conséquences juridiques » [21], cette mise en ligne doit impérativement être effectuée sur le site ‘circulaires.gouv.fr’.

Pour répondre à la question, il resterait à attendre que le juge administratif soit saisi de ce problème.

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Le site ‘circulaires.gouv.fr’ n’a disposé que de quelques semaines de fonctionnement (deux mois).

Ouvert au 1er mai, il était encore dépouillé, de nombreuses circulaires n’ayant pas été portées sur le site à la date dite. Certains en avaient déduits que ces circulaires ne pouvaient alors détenir de validité, qu’elles étaient de facto abrogées… aux termes mêmes du décret [22]. D’autres avaient plutôt pensé que le toilettage général des circulaires dans les différentes administrations ne pouvait se réaliser en quelques mois, sous la pression d’un décret qui voulait "inciter à un effort d’autodiscipline", et que, dès lors, les circulaires ne parviendraient que progressivement sur le site [23].

Ce site s’est effectivement étoffé au fil des semaines… Mais, pour diverses raisons – dont l’une peut être due à la réticence des ministères devant le doublage de la publicité –, il n’est pas, pas encore, le site de référence pour les circulaires administratives… Sans un remaniement complet des rubriques, sans un classement opérationnel des textes, sans une sélection attentive des textes [24], sans un moteur de recherche pertinent, ne le sera-t-il pas avant longtemps !!

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En relation avec ces observations rapides, la saveur des quelques paragraphes du Rapport relatif au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 publié au JO 10 décembre 2008, en est que plus relevée :

« La prolifération des circulaires fait l’objet de critiques répétées de la part de membres du Parlement mais aussi des collectivités territoriales, des entreprises et plus largement de l’opinion. / Il serait sans doute illusoire de prétendre en interdire catégoriquement l’usage : les ministres ont besoin d’un instrument leur permettant de donner des instructions aux services de l’Etat pour assurer la cohérence de l’action du Gouvernement ; par ailleurs, les circulaires, en tant qu’elles unifient l’interprétation que fait l’administration du droit positif, sont un instrument de sécurité juridique et d’égalité devant la loi. /Ce rôle positif n’est toutefois assuré que si les citoyens sont mis à même de connaître l’existence des circulaires utilisées par les services et d’accéder aisément à leur contenu. Il suppose aussi que l’on se prémunisse contre la stratification de ces textes : on sait que, trop souvent, une circulaire vient s’ajouter à une précédente plus ancienne traitant du même sujet sans qu’on sache trop si elle s’y substitue ou la complète. /Tel est l’objet du présent décret qui oblige les administrations à mettre en ligne leurs circulaires sur un site unique relevant du Premier ministre. /Ainsi, les citoyens disposeront d’un répertoire clairement organisé et exhaustif des circulaires susceptibles de leur être appliquées. /Le rassemblement en un site unique permettra en outre d’actualiser plus facilement les circulaires, de supprimer celles qui sont obsolètes, de reprendre en un ensemble clair des instructions éparses. Enfin, en donnant une vue générale sur les circulaires produites par un même ministère, il devrait inciter à un effort d’autodiscipline. »

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Notes :

[1] modifié à la marge par le décret n° 2009-471 du 28 avril 2009 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires. V. Gk, Maintenir les circulaires invocables... ; v. aussi, sur le blog de E. Barthe (http://www.precisement.org/blog), les articles : « Circulaires et instructions : celles non publiées au 1er mai sur le site relevant du Premier ministre resteront opposables à l’Administration » ; « Circulaires : pas de validité sans publication sur le site web dédié ».

[2] NB. Ce bref article est l’amorce d’une recherche en cours. Concernant une intervention orale prochaine, il est nécessairement incomplet et inachevé. Ne pas reproduire.

[3] Rapport relatif au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008. V. le dernier paragraphe du présent article.

[4] Rapport relatif au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008.

[5] V. Rapport relatif au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008.

[6] L’application des lois peut-elle intervenir avant leur vote au Parlement ? Curieusement, la réponse à cette question est positive... Cette application intervient soit du fait d’une mise en oeuvre anticipée d’une loi en cours d’élaboration (suppression de la publicité à la télévision), soit par paliers par le biais de circulaires anticipatrices de la législation à venir.

[7] Le temps est aux ’promesses non tenues’... celles qui n’engagent que ceux qui y croient. Or, le défaut de ’respect de la parole donnée’ est l’un des paliers de la défiance dont la problématique décompose progressivement la légitimité du pouvoir détenu...

[8] V. C. Groulier, « L’impératif dans la jurisprudence Duvignères : réflexion sur un sésame contentieux », RFD adm. 2008, p 941 ; G. Koubi, « Distinguer “l’impératif” du “réglementaire” au sein des circulaires administratives », RDP 2004, 2, p. 499.

[9] P. Combeau, S. Formery, « Le décret du 8 décembre 2008 : un nouvel éclairage sur le “droit souterrain” ? », AJDA 2009 p. 809 ; v. aussi, X. Prétot, « Le régime des circulaires et instructions est-il réductible à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir ? Quelques réflexions à la lumière de la décision Mme Duvignères », Mélanges Franck Moderne, Dalloz, 2004, p. 357.

[10] V. Cons. d’Etat, Rapport public, Sécurité juridique et complexité du droit, La Doc. fr. 2006, p. 276.

[11] V. J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit.

[12] ... loin des attentes que les premières remarques de S. Slama exprimaient, sur Combats pour les droits de l’homme : Ce 1er mai 2009, débarrassez-vous de vos vieilles circulaires désormais abrogées.

[13] V. par ex. sur Poolp : « Mise en place et gestion de la nouvelle "prime d’excellence scientifique" ».

[14] ... à moins qu’il ne s’agisse, sur le terrain de la psychologie sociale, d’une stratégie de contournement des recours contentieux éventuels ? L’été est effectivement propice à l’édiction de mesures ’contestables’. Les vacances venues, le souci d’une prise de distance avec les questions pointilleuses d’une bureaucratie dont l’activité discrétionnaire prend de l’ampleur, ne conduit pas les intéressés à engager des recours en justice.

[15] V. par ex., la Note de service DGAL/SDSPA/N2009-8184 du 2 juillet 2009 : Mortalités anormales d’huîtres creuses : point de situation au 30 juin 2009.

[16] V. par ex. instr. du 10 juin 2009 : Tri, traitement et conservation des documents produits ou reçus par les directions interrégionales et interdépartementales des Anciens combattants : révision de la circulaire AD 2000-3 et DEF/SGA/DMPA/SDAB/849 du 26 octobre 2000.

[17] V. par ex., circ. INT/IOCB0911322C du 18 mai 2009 : Modalités d’application du dispositif d’intégration dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale de certains agents titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A.

[18] Par ex., quant à la date de dépôt de la candidature... Le délai entre la parution du décret (10 juillet) et cette date (16 juillet) n’est-il pas trop bref pour ceux qui n’auraient eu connaissance de l’institution d’une prime d’excellence scientifique que par cette voie ? Ne faudrait-il pas aussi signaler que les établissements universitaires n’ont pas tous joué leur rôle de relais d’information sur l’existence de cette prime auprès des personnels concernés — comme ce fut d’ailleurs le cas à l’Université de Paris 8 — ?

[19] D’où, la difficulté de se saisir du double jeu de la publicité des circulaires administratives : la publication dans les bulletins officiels des différents ministères (électroniques le plus souvent) et la mise en ligne sur le site du premier ministre doivent-elles être concomitantes ?

[20] V. les propositions émises à propos de ‘l’entrée en vigueur’ de ces actes par P. Combeau, S. Formery, « Le décret du 8 décembre 2008 : un nouvel éclairage sur le “droit souterrain” ? », AJDA 2009, op.cit.

[21] id.

[22] S. Slama, Ce 1er mai 2009, débarrassez-vous de vos vieilles circulaires désormais abrogées.

[23] V. Gk, Le site des circulaires en gouv.fr. Il n’en reste pas moins que, comme le remarquait E. Barthe, dès le début du mois de mai, que sur ce site ’circulaires.gouv.fr’, l’indexation est en partie limitée (article : « Circulaires.gouv.fr : une première évaluation... une indexation en partie limitée » - sur son blog).

[24] Peut-être en rapport avec la notion d’opposabilité des circulaires tant envers les citoyens que pour les personnels, fonctionnaires et agents publics ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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