L’Etat de la vidéoprotection... Rapp. inf. AN. Contribution de l’État au développement de la vidéoprotection

Le 8 septembre 2010, par Geneviève Koubi,

La vidéoprotection est au menu de la discussion ouverte sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dit LOPPSI 2).

….. Un rapport d’information (n° 2728) de la commission des lois (Ass. nat.), remis par G. Geoffroy [1], s’intéresse à la contribution de l’État au développement de la vidéoprotection, et plus particulièrement dans le cadre des collectivités territoriales.

L’analyse qui y est présentée, se réalise sans qu’une réponse à la question de l’incidence de la vidéoprotection sur les libertés individuelles et collectives soit donnée. Pourtant, le rapporteur s’interrogera, un peu tardivement, en fin de parcours, sur le contrôle du fonctionnement des systèmes sur la voie publique… mais sans pouvoir donner d’autres indications que la nécessité d’un contrôle par une commission indépendante, la CNIL plutôt que Commission nationale de la vidéosurveillance, créée auprès du ministre de l’intérieur [2].

….. Relevant le changement sémantique, la vidéoprotection étant présentée comme la « nouvelle appellation de la vidéosurveillance », ce rapport prétend qu’il « reflète une modification de l’attitude de nos concitoyens à l’égard de cet outil », alors qu’il traduit plutôt un souci de légitimation d’une méthode de surveillance et de contrôle des citoyens par le gouvernement [3]. L’un des enjeux de ce rapport serait ainsi de banaliser la présence de caméras voyeuses en tous lieux, prétendument pour diffuser un sentiment de sécurité : « L’utilisation de caméras sur la voie publique est désormais considérée comme un élément, parmi d’autres, d’une politique globale de lutte contre l’insécurité ». En affirmant que « l’État est … devenu un acteur majeur du développement de la vidéoprotection », il s’agit aussi de justifier la réduction des personnels dans les corps et cadres de la police. Car, alors que l’Etat jouait « un rôle d’arbitrage et de régulation des développements de la vidéoprotection », il est, sous la pression des diverses lois relatives à la sécurité intérieure, « devenu son principal promoteur. »

Cependant, même promoteur du développement de l’implantation de mécanismes de vidéosurveillance, l’Etat n’est pas l’acteur principal de la mise en place des systèmes corrélatifs. C’est là l’un des regrets du rapporteur : « « la mise en place de caméras sur la voie publique ne constitue pas une compétence de l’État mais relève principalement des collectivités locales. L’intervention de l’État dans ce domaine n’est donc pas directe, elle passe principalement par le biais de subventions et d’aide à la maîtrise d’ouvrage. Ainsi, l’effort financier de l’État en faveur du développement de la vidéoprotection est significatif et ne cesse de croître dans le cadre de la montée en puissance du programme national d’équipement en vidéoprotection, (…). Or, cet effort financier utilise un outil bien spécifique, le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) qui n’est pas alimenté par des ressources budgétaires, mais principalement par un prélèvement sur le produit des amendes de police, voté chaque année en loi de finances rectificative. Par conséquent, aucun débat sur la contribution de l’État au développement de la vidéoprotection ne peut avoir lieu dans le cadre du débat sur la loi de finances initiale... »

….. Afin d’expliciter les fondements juridiques de cet outil qui constitue un des points d’ancrage de la relation contemporaine entre Etat et collectivités territoriales, il est nécessaire de se référer à la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité [4], loi qui avait introduit dans la panoplie des droits dits fondamentaux, la “sécurité” : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives./ L’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens. » (art. 1er).

Cet article a été réécrit par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure [5] : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. / L’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens. /Il associe à la politique de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est définie par décret, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants des professions, des services et des associations confrontés aux manifestations de la délinquance ou oeuvrant dans les domaines de la prévention, de la médiation, de la lutte contre l’exclusion ou de l’aide aux victimes. »

….. Le long article 10 de la loi du 21 janvier 1995, remanié par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers [6], a pour objet de fixer « le cadre légal de la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public ».

Selon cet article, d’une part, en un § II : « La transmission et l’enregistrement d’images prises sur la voie publique, par le moyen de la vidéosurveillance, peuvent être mis en œuvre par les autorités publiques compétentes aux fins d’assurer la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale, la régulation du trafic routier, la constatation des infractions aux règles de la circulation ou la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol. / La même faculté est ouverte aux autorités publiques aux fins de prévention d’actes de terrorisme ainsi que, pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, aux autres personnes morales, dans les lieux susceptibles d’être exposés à des actes de terrorisme… » Les autorités publiques compétentes sont les autorités titulaires du pouvoir de police général, donc principalement “les maires”. La circulaire du 22 octobre 1996 relative à l’application de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité [7] avait ainsi précisé que par cette expression il fallait entendre : « le préfet et le maire, mais également les responsables d’établissements publics (par exemple SNCF, RATP, hôpitaux) ou services publics (par exemple établissements pénitentiaires) et certains concessionnaires, tels que les sociétés concessionnaires d’autoroutes. » [8]

D’autre part, en cet article 10, un § III dispose que « l’installation d’un système de vidéosurveillance (…) est subordonnée à une autorisation du représentant de l’Etat dans le département et, à Paris, du préfet de police (…) ./ L’autorisation préfectorale prescrit toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l’exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images et aux mesures à prendre pour assurer le respect des dispositions de la loi. /L’autorisation peut prescrire que les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales sont destinataires des images et enregistrements. Elle précise alors les modalités de transmission des images et d’accès aux enregistrements ainsi que la durée de conservation des images, dans la limite d’un mois à compter de cette transmission ou de cet accès, sans préjudice des nécessités de leur conservation pour les besoins d’une procédure pénale. (…)../ Les systèmes de vidéosurveillance sont autorisés pour une durée de cinq ans renouvelable… » [9]

Le rapporteur remarque que ces dispositions « ne (font) pas de l’État un acteur majeur dans ce domaine. » Mais, en revanche, « ce cadre légal donne … un rôle d’arbitrage important au préfet, chargé d’étudier les dossiers présentés et de vérifier qu’ils respectent bien les différentes garanties inscrites dans la loi (obligation d’information du public, interdiction de filmer l’entrée et l’intérieur des immeubles d’habitation, respect des motifs d’installation prévus par la loi…). »

Ces observations ne rendent pas compte de la dérive que la LOPPSI 2 suppose du fait d’une insertion appuyée des organismes privés dans la mise en place des dispositifs de vidéosurveillance. Une relative "privatisation" des missions de sécurité et de police en ressort. Des opérateurs privés se verront alors confier la mission de lutter contre la délinquance...

….. Le seul champ dans lequel les opérateurs privés ne seraient pas les principaux acteurs, à côté des collectivités territoriales, aurait pu être celui de la lutte contre le terrorisme.

La question de la vidéoprotection ne peut être directement liée à la politique de lutte contre le terrorisme. De fait, « la gestion du risque terroriste étant une prérogative régalienne, il appartient … à l’État d’inciter, voire de contraindre, les personnes publiques ou privées susceptibles d’être la cible d’attentats de se doter de dispositifs de vidéosurveillance. » La désignation des lieux concernés dépend ainsi de la perception que l’Etat a des ‘cibles’ éventuelles, lesquelles induisent une implantation des dispositifs de vidéosurveillance et non de vidéoprotection. Les termes ne sont donc pas interchangeables [10].

Dans un rapport rendu en octobre 2005 sur La vidéosurveillance et la lutte contre le terrorisme [11], il avait été remarqué que « le réseau de vidéosurveillance français se trouvait dépourvu d’une vision précise de ses objectifs stratégiques en matière de sécurité. » En effet, « l’État n’a pas exprimé clairement les contours d’une politique nationale, le rythme de développement souhaitable, et plus encore ses finalités : la vidéosurveillance a-t-elle pour but principal de rassurer les commerçants et la population, en permettant aux maîtres d’ouvrage qui le désirent de s’équiper, après une passe d’armes plus ou moins complexe avec l’administration ? S’agit-il de lutter effectivement contre la délinquance générale, en ajoutant un outil à une palette d’intervention des responsables de la sécurité publique ? Espère-t-on aussi améliorer les résultats de la lutte contre la criminalité organisée, en recueillant des éléments probants dans des affaires où la preuve est difficile ? Ou convient-il, par cet outil, d’accentuer la lutte contre le terrorisme, qui n’est pas au nombre des objectifs explicites de la loi, en cherchant ou bien à faciliter le déroulement des enquêtes si des actes terroristes viennent à être commis, ou bien aussi à prévenir les attentats ? » [12] L’État n’avait pas de vision stratégique du rôle de la vidéosurveillance. Il n’est pas certain qu’il en ait désormais une de nos jours.

….. Même si « l’efficacité de la vidéosurveillance est souvent mise en doute » [13], le rapporteur entend retenir les études qui en démontrent l’impact positif. De ce fait, il approuve le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale et maintenant en discussion devant le Sénat, qui tend à développer la vidéoprotection. Selon ce projet, la loi du 21 janvier 1995 connaîtrait de nouvelles modifications. De nouvelles dispositions interviendraient :

« La transmission et l’enregistrement d’images prises sur la voie publique, par le moyen de la vidéoprotection, peuvent être mis en œuvre par les autorités publiques compétentes aux fins d’assurer : / 1° La protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords ; / 2° La sauvegarde des installations utiles à la défense nationale ; / 3° La régulation des flux de transport ; / 4° La constatation des infractions aux règles de la circulation ; / 5° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic de stupéfiants ; / 6° La prévention d’actes de terrorisme ; / 7° La prévention des risques naturels ou technologiques ; / 8° (nouveau) Le secours aux personnes et la défense contre l’incendie. / Après information du maire de la commune concernée, les autres personnes morales peuvent mettre en œuvre sur la voie publique un système de vidéoprotection aux fins d’assurer la protection des abords de leurs bâtiments et installations, dans les lieux susceptibles d’être exposés à des actes de terrorisme ou particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol. » [14]

….. A propos de l’extension des possibilités d’usage de la vidéoprotection sur la voie publique par les personnes morales de droit privé en cas de risque d’agression ou de vol, le rapporteur note que la disposition correspondante « permettra de créer “un maillage territorial commun” de vidéoprotection sur un territoire. En effet, l’installation de systèmes de vidéosurveillance de la voie publique par des personnes distinctes permettra, comme l’expliquait l’étude d’impact annexé au projet de loi, “une véritable continuité territoriale et ce, à moindre coût, puisque la commune pourra mener son projet de sécurisation en tenant compte des implantations privées” » ( !).

Cette lecture d’une association entre implantation privée de caméras et exploitation publique des données invite à la réflexion. « Permettre le visionnage des images par des agents extérieurs à la personne qui a obtenu l’autorisation d’installation du système de vidéosurveillance » revient donc à étendre considérablement la finalités des surveillances et des contrôles. Le prétexte de la “mutualisation des centres de supervision” pour une réduction des coûts est fallacieux, le spectre de la privatisation s’y glisse furtivement.

….. Dans ce cas, toute la dynamique du développement de la vidéoprotection repose sur le soutien financier de l’Etat aux collectivités territoriales.

L’implication de l’État se réalise via le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) [15] Aussi, « même si la décision de créer un dispositif de vidéoprotection relève principalement de l’initiative des élus locaux », sa mise en œuvre dépend, au moins pour les communes ne disposant pas ressources suffisantes [16], d’un partenariat avec les services de l’État. Pour multiplier le nombre de caméras sur les voies publiques, l’Etat participe, au moyen de ce fonds, au financement de l’installation ou de l’extension de systèmes de vidéoprotection par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale lorsqu’ils ont cette compétence [17].

Mais comme le souligne le rapporteur, « l’État ne participe pas du tout aux frais de fonctionnement des systèmes de vidéoprotection. » [18] Or, selon lui, « l’efficacité de la vidéoprotection repose largement sur la façon dont les images sont exploitées : en dehors de petits bourgs où l’existence même de caméras peut avoir un effet dissuasif, la mise en place d’un centre de supervision urbain (CSU) est indispensable. » [19]

….. Vidéosurveillance ou vidéoprotection, l’objectif est toujours le même : ni surveiller, ni protéger, contrôler [20]…

…..

 [21]

Notes :

[1] En juillet 2010.

[2] D. n° 2007-916 du 15 mai 2007 mod.

[3] Lors de la séance du mardi 7 septembre 2010, le sénateur C. Gautier a estimé, à raison, que« le choix du néologisme « vidéoprotection » semble surtout relever du marketing politique... »

[4] JO 24 janvier 1995.

[5] JO 19 mars 2003.

[6] JO 24 janvier 2006.

[7] JO 7 décembre 1996. Elle prend aussi en considération le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 portant application de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité (JO 20 octobre 1996).

[8] S’il était alors précisé, dans ce même article 10 § II, que « les opérations de vidéosurveillance de la voie publique sont réalisées de telle sorte qu’elles ne visualisent pas les images de l’intérieur des immeubles d’habitation ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées », les évolutions de la législation et, surtout, des pratiques administratives et policières, laissent supposer une relativisation de cette précaution générale dans l’implantation des différents dispositifs de vidéoprotection.

[9] Le décret n° 2009-86 du 22 janvier 2009 modifiant le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 relatif à la vidéosurveillance a considérablement allégé les démarches pour l’obtention de l’autorisation préfectorale.

[10] Rappel : Dans le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, l’article 17 A dispose : « Sous réserve des dispositions de la présente loi, dans tous les textes législatifs et réglementaires, le mot : “vidéosurveillance” est remplacé par le mot :“vidéoprotection” ».

[11] Rapport dirigé par P. Melchior, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la défense et Ministère des transports, octobre 2005

[12] Cité par le rapport objet de ce post.

[13] V. sur un Drôle d’en-Droit, « La vidéosurveillance en général ne réduit pas la délinquance ».

[14] En notant le 6°, le risque terroriste n’est plus disposé en particularité et… se banalise.

[15] Le FIPD a été créé par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. L’article 5 de cette loi dispose en premier alinéa : « Il est créé au sein de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, destiné à financer la réalisation d’actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l’article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales et dans le cadre de la contractualisation mise en œuvre entre l’Etat et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville définie au dernier alinéa de l’article L. 121-14 du code de l’action sociale et des familles. »

[16] Et ces dernières sont de plus en plus nombreuses...

[17] La police administrative municipale ne relèverait donc pas du champ d’application du principe de libre administration…

[18] Sauf à Paris, agglomération qui constitue le seul exemple en France où l’État prend la maîtrise d’ouvrage d’un système de vidéoprotection de voie publique. Le plan de vidéoprotection pour Paris est « directement mis en œuvre par l’État, par l’intermédiaire de la préfecture de police. »

[19] Confirmant ainsi que, comme le fait remarquer la sénatrice E. Assassi, ce mardi 7 septembre 2010, « la vidéosurveillance n’a rien de protecteur, puisqu’elle n’est utilisable qu’a posteriori ».

[20] Lors de la séance du 7 septembre 2010, la sénatrice A. Boumediene-Thiery notait que le texte de la LOPPSI 2 « légalise l’avènement d’une société de surveillance terrifiante, sous prétexte de lutte contre la délinquance ».

[21] Précision : il existe un site entièrement consacré à la vidéoprotection, sous le label du ministère de l’intérieur, celui du Comité de pilotage stratégique de la vidéo protection.

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Pr. Geneviève Koubi

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