Des circulaires sur site internet... Suite et FIN.

Le 28 mai 2012, par Geneviève Koubi,

En guise de ’suite’ à l’article précédent : « Une refonte du site sur les circulaires est-elle possible ? » [1]...

 

Le site qui rassemble les circulaires, désormais accessible par le portail Legifrance, est-il "nécessaire" ? [2]. Dans la mesure où tous les bulletins officiels des ministères sont désormais diffusés par voie électronique, il est possible d’en douter. Toutefois, puisque le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires prévoit qu’« une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site ... n’est pas applicable », il semble obligatoire d’assurer la maintenance de ce site [3]. Le positionnement s’entend quant à l’information administrative, le Conseil d’État ayant rappelé que « la publicité assurée aux actes administratifs mis en ligne sur le site internet ... n’a ni pour objet ni pour effet de faire courir à l’égard des tiers le délai de recours contentieux contre ces mêmes actes » [4].

Cette mise en perspective se comprend principalement à destination des administrés, bien plus qu’à l’attention des services administratifs, ces derniers étant submergés de notes et instructions qui forment autant d’ordres, de consignes, de procédures à respecter.

Les formules utilisées dans l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 rassemblent la logique intrinsèque du site - dit du ’Premier ministre’ : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/ - : « les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. » Le projet d’une relative transparence administrative est lié au souci d’un droit à l’information des administrés [5].

La visée principale du site est bel et bien la "consultation" des circulaires par le public. Les services administratifs et les services publics ne sont concernés qu’en tant qu’ils ne peuvent en aucun cas "se prévaloir" d’une circulaire qui n’y serait pas enregistrée, - ce qui renforce indubitablement la finalité d’un site à l’adresse des administrés. Ce modèle exigerait toutefois que puissent être clairement identifiées les circulaires qui détiendraient quelques effets à l’égard de ces derniers.

Néanmoins, il apparait que dans tous les services, les textes administratifs censés être des plus anodins, qu’ils exposent des méthodes de travail ou qu’ils alignent quelques consignes pour le traitement des dossiers, pourraient renfermer des dispositions susceptibles de créer des lectures spécifiques des textes juridiques et, par là, provoquer des changements de doctrine à l’égard des différents publics. Dès lors, ainsi que le Conseil d’État le relève dans une décision du 4 mai 2011, Bruno A, req. n° 346648, « la circonstance qu’une circulaire n’aurait pas été mise en ligne sur le site internet créé en application de ces dispositions est sans incidence sur la recevabilité d’un recours contre les dispositions impératives de cette circulaire. »

Car, toutes les circulaires et instructions diffusées dans les services administratifs, et qui, d’une certaine manière, intéresseraient les usagers de ces services, ne sont pas postées sur ce site. D’une part, la notion de "mesure d’ordre intérieur" n’a pas disparu, elle n’a pas été effacée du fait de l’institution du site, ces mesures étant censées ne pas délivrer d’interprétation des lois et règlements [6]. D’autre part, bien des notes de service ont été émises et distribuées seulement dans les bureaux et services - donc sans être mises en ligne [7]. De même, toutes les circulaires et instructions adressées aux préfets, notamment émises par le ministère de l’intérieur [8], n’ont pas été enregistrées en ligne alors même que, pour nombre d’entre elles, surtout concernant les collectivités territoriales, leur connaissance par les élus locaux, comme par les administrés, aurait pu mieux leur faire comprendre les développements d’une décentralisation remaniée sous l’égide de la RGPP, et les conduire à présenter des réclamations ou procéder à des recours contentieux.

Et non enregistrée sur le site, sans mise en ligne, une circulaire ne saurait être appliquée. Néanmoins, c’est en dépit de l’exception ouverte par l’article 2 du décret de 2008 que le Conseil d’État a pu signifier à un requérant que les dispositions d’une circulaire en date du 28 mars 1991 relative aux droits et garanties des conseillers prud’hommes en matière disciplinaire n’étaient pas invocables. Cet article dispose : « L’article 1er prend effet à compter du 1er mai 2009./ Les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l’article 1er. /Les dispositions du précédent alinéa ne s’appliquent pas aux circulaires et instructions publiées avant le 1er mai 2009 dont la loi permet à un administré de se prévaloir. ». Toutefois, en l’espèce, le juge relève que « le Premier ministre n’était pas tenu par les prescriptions d’une telle circulaire, qui était au surplus réputée être abrogée à la date du décret attaqué dès lors qu’elle n’a jamais été publiée et n’est pas reprise sur le site internet prévu par l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires » [9].

 

En quelque sorte, l’institution de ce site, entérinée par le juge administratif [10], a seulement permis un relatif ’toilettage’ de la littérature grise durant le délai prévu, c’est-à-dire entre le moment de l’édiction du décret de 2008 et le 1er mai 2009. Ce nettoyage ne s’est pas déroulé sans accrocs.

Les circulaires qui n’ont pas été reproduites sur ce site au 1er mai 2009, seraient considérées désormais comme ’abrogées’ [11]. Mais les différentes décisions de justice rendues sur des circulaires qui n’y ont pas été publiées témoignent de la difficulté d’une application stricte de la règle posée dans le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 : « Les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site ... » [12]. Or, si les circulaires antérieures au 1er mai 2009 et non mises en ligne à cette date doivent ainsi être regardées comme abrogées, lorsqu’elles ont reçu application avant cette date, elles peuvent toujours être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir [13].

Par ailleurs, le Conseil d’État a estimé, dans une décision en date du 9 novembre 2011, que l’absence de publication d’une circulaire ne saurait systématiquement entacher la légalité de cette circulaire "en tant qu’elle prévoyait son application immédiate" : « ces dispositions ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d’empêcher un ministre, d’une part, de faire cesser l’application irrégulière du droit et, d’autre part, de prescrire, par cette voie, à ses services de prendre des décisions en conformité avec les normes, notamment communautaires, qui s’imposent légalement à l’administration ; par suite, l’absence de publication de la circulaire attaquée ne saurait entacher la légalité de cette circulaire en tant qu’elle prévoyait son application immédiate » [14].

 

Le site relatif aux circulaires n’est donc qu’un canal d’information générale sur quelques textes administratifs dont certains se révèlent ’opposables’ aux administrés - plus que seulement ’applicables’ [15] -, d’où la nécessité, dans une relation administrative donnée, dès lors qu’une référence à une circulaire, une instruction ou une note de service, interfère, de demander que le texte complet en soit communiqué et transmis [16].

Depuis le 1er mai 2009, sans même s’interroger sur le fait que certaines des circulaires antérieures au 1er mai 2009 qui n’apparaissent pas sur le site sont encore estimées valides et produisent leurs effets, de nombreuses circulaires ont été édictées et n’ont pas été systématiquement mises en ligne.

Ce seraient donc ces circulaires non publiées sur le site ’circulaires....gouv.’ mais opposées à un administré, qu’elles soient antérieures ou postérieures au 1er mai 2009, qui devraient retenir l’attention, - ce, au delà d’une rationalisation globale du site correspondant qui exigerait un rassemblement des circulaires émises depuis ce 1er mai. De ce fait, il semblerait nécessaire de toutes les répertorier, sachant que certaines ont été, sont parfois des plus sujettes à polémique. Le travail qu’une telle opération suppose n’est pas aussi titanesque que le fut celui qui initia l’institution du site : il s’agirait simplement de retrouver toutes les instructions et circulaires élaborées depuis le 1er mai 2009, de les étudier afin de déterminer leur champ et de signifier les conséquences qu’elles produisent sur la situation d’un ou des administré/s, de les classer par domaines et matières, et de les diffuser le cas échéant en notant précisément la date de leur mise en ligne.

 

Dès lors, une restructuration du site des circulaires et instructions applicables redorerait son blason. Redonner aux circulaires publiées dans les bulletins officiels leur caractéristiques initiales ne lui retirerait en rien son lustre.

Pour cela, il faudrait évidemment réviser le texte du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 sans remettre en cause la règle selon laquelle « une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site ... n’est pas applicable ». Il s’agirait tout simplement de repenser le troisième alinéa de l’article 1er de ce décret : « Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes », pour affirmer qu’une circulaire qui ne serait pas publiée "aussi" dans un bulletin officiel ne serait pas opposable aux administrés puisque l’identification du ou des ministère/s émetteur/s est un préalable indispensable à toute réclamation, à tout recours. Le Conseil d’état a eu un temps l’occasion de le rappeler dans une décision du 24 octobre 2011, Ministre de l’intérieur c/ Fadil A., req. n° 345514. Le juge administratif a précisé ainsi que pour que l’administration puisse se prévaloir des dispositions d’une circulaire, « ces dispositions devaient avoir été à la fois publiées dans un bulletin officiel conformément aux prescriptions de l’article 29 du décret du 30 décembre 2005 et mises en ligne conformément à celles de l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 », — ajoutant que « la portée que ce décret confère à la mise en ligne ne saurait toutefois s’étendre, en cas de mise en ligne partielle de la circulaire, qu’à ses dispositions effectivement consultables sur le site ».

 

Au surplus, il serait indispensable d’envisager l’archivage des circulaires dites abrogées ou retirées [17].

Si le site relatif aux circulaires administratives est censé n’engranger que les circulaires "applicables", cela ne devrait pas pour autant empêcher que les circulaires qui ne le sont pas, qui ne le sont plus d’être accessibles aux administrés [18].

Au-delà de l’intérêt que les circulaires qui ne seraient plus en vigueur, détiennent pour la connaissance de l’histoire des organisations administratives, leur lecture permet à tout administré d’évaluer les évolutions que connaît la matière qui le concerne et ainsi de mieux appréhender les modifications qui pourraient intervenir.

 

...

NB : l’étude des circulaires sur Droit cri-TIC est en passe de s’achever, - à tout le moins de se réduire progressivement....

.

Le projet d’une recomposition générale du site Droit cri-TIC est en cours... , à moins qu’il ne s’arrête...

Notes :

[1] - et fin d’une recherche commencée en 2002. V. aussi, les premiers jalons : « Un site relatif aux circulaires à recomposer ? ».

[2] V. Gk, « circulaires.gouv.fr, un site "inutile" ? »

[3] — en le refondant ?!

[4] CE, 7 avril 2011, La Cimade, req. n° 335924.

[5] V. cependant, X. Domino, A. Bretonneau, « Les joies de la modernité : une décennie de contentieux des circulaires », AJDA 2012 p. 691.

[6] En reprenant la formule classique du juge administratif à l’occasion de recours contre une circulaire : « l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d’instructions, l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; en revanche, les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs ; il en va de même s’il est soutenu à bon droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ».

[7] Tel est généralement le cas des ’dépêches’.

[8] L’exemple le plus flagrant est celui de la circulaire en date du 5 août 2010, réécrite dans celle du 13 septembre 2010, ayant pour objet l’évacuation des campements illicites : CE, 7 avril 2011, SOS Racisme-Touche pas à mon pote, req. n° 343387.

[9] CE, 20 mais 2011, Philippe A, req. n° 332451.

[10] V. Gk, « Validation jurisprudentielle du site "circulaires.gouv.fr" » - CE sect. 16 avril 2010, M. Pierre A, n° 279817.

[11] V. toutefois, G. Koubi, « De la validité des circulaires administratives antérieures au 1er mai 2009 », RDSS 2011 p. 514.

[12] V. Sur CPDH, S. Slama, T. Sladik, « Requiem pour l’ensemble des circulaires ministérielles défuntes le 1er mai 2009 (CE, 23 février 2011, La Cimade, Fnars et Gisti) ». En l’espèce, « la circulaire du 24 juillet 2008 du ministre de l’immigration ... relative aux missions des centres d’accueil pour demandeurs d’asile et aux modalités de pilotage du dispositif national d’accueil n’avait pas été reprise, à la date du 1er mai 2009, sur le site internet créé en application des dispositions de l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 ... ; ... par suite, cette circulaire doit, conformément à l’article 2 du même décret, être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009 ; ... sa mise en ligne sur ce même site à une date postérieure au 1er mai 2009 n’a pas eu pour effet de la remettre en vigueur ».

[13] V. par ex. 16 avril 2012, Comité Harkis et Vérité (req. n° 342956).

[14] V. Gk, « Circulaires : L’application immédiate dispense-t-elle de publication ? » - CE, 9 nov. 2011, GISTI, req. n° 348773.

[15] Voire ’en vigueur’ ?

[16] Lorsque la circulaire en cause aurait été publiée sur le site, la communication des dates de signature et de mise en ligne devrait être obligatoire.

[17] V. Gk, « Archives administratives : où vont les circulaires effacées ? ».

[18] Soit par apposition d’une mention spécifique si la circulaire est maintenue sur le site, soit par la création d’un site spécifique d’archivage de ces circulaires.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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