Une expression insolite : « discours administratif » Entrée en séminaire "Discours administratifs et transformations sociales" - CERSA

Le 13 avril 2018, par Geneviève Koubi et Wafa Tamzini,

Puisque l’une des principales observations actuelles, journalistiques et sociologiques, est de signaler que la sphère politique s’engage dans l’ère communicationnelle, la saisie des discours administratifs apparaît désormais essentielle. Certes, la pensée administrative reste imprégnée par des énoncés juridiques et des notions bureaucratiques [1], mais au-delà de la pertinence linguistique des distinctions que suscite une recherche sur la notion de discours administratif dans des configurations marquées par la montée du populisme en Europe et l’hyper-individualisme dans les relations sociétales, l’enjeu serait de contrer le désaveu subséquent de la logique de l’intérêt général.

De nombreux outils et concepts, tels ceux de « transformation » en France ou de « plateforme » en Belgique, ont induit dans les espaces administratifs de nouveaux discours dont l’expressivité catégorique influence les travaux des formations institutionnelles (assemblées parlementaires, par exemple) autant que les comportements sociaux (syndicats, associations). Qu’il s’agisse d’allocutions publiques ou d’exhortations proférées par les instances de gouvernance, de paroles formulées par des autorités administratives centrales ou décentralisées voire d’expressions émanant de groupes politiques majoritaires dans des cadrages formels, une étude particulière des discours administratifs reposerait sur une réflexion critique quant à leur réception par les citoyens comme par les agents de l’administration ainsi que sur leur portée politique et juridique, leur emprise sur les comportements collectifs ou individuels ou, le cas échéant, sur les modalités de leurs contrôles par les inspections générales, les autorités administratives indépendantes ou les juridictions.

Cependant, la difficulté de l’analyse réside dans la préhension d’abord d’une détermination de ce qu’est un discours (glose, déclamation, allocution, annonce, propagande, endoctrinement, exhortation, harangue, prêche, remontrance, sermon, préconisation, communiqué, débat, confidence, épanchement, baratin, laïus, persuasion, dissuasion, etc.), ensuite d’une définition de ce que recouvre l’acception « discours administratif ». Cette dernière expression est-elle synonyme de « discours étatique », de « discours d’État », de « discours bureaucratique », de « discours officiel », de « discours institutionnel » ? Retraduirait-elle toujours, dans sa composante idéologique fondamentale, le « discours de l’administration » ? Renvoie-t-elle systématiquement au « discours politique » ?

Plusieurs voies sont possibles pour s’emparer de cette notion de discours administratif, peu abordée en tant que telle dans les études menées en droit public et, pourtant, parfois indiquée, invoquée ou convoquée, mentionnée et signalée, mais trop souvent effleurée ou ébauchée… Sans nul doute, outre les travaux réalisés dans les domaines du droit administratif et de la science administrative, les études relatives à l’analyse de/du discours peuvent être mobilisées autant que celles réalisées à propos de certains types de discours [2]. De même, certains articles publiés dans diverses revues peuvent inscrire des orientations, des pistes de recherche, ou plus valablement, être source d’inspiration, qu’il s’agisse de revues directement impliquées dans les analyses de discours ou dans les recherches linguistiques [3] ou encore de revues consacrées au thème de la communication [4].

Cependant, l’objectif de la recherche est surtout de situer les critères de discernement de la qualité administrative de certains discours.

En effet, la recherche sur l’emploi de l’expression « discours administratif » dans les revues juridiques classiques en France n’apporte que peu d’occurrences, les principales relevant d’ailleurs de contributions relatives à des droits étrangers [5] ou réalisées par des observateurs extérieurs au domaine du droit français [6]. Plus généralement, l’utilisation de la locution se réalise à l’occasion de remarques sur les jeux de simplification intégrés aux processus de modernisation de l’administration [7], d’une observation relative à un rapport ou d’une réflexion sur les circulaires, instructions ou notes de service. Curieusement, ce n’est pas plus dans les études de science politique et d’histoire des idées politiques que l’expression de discours administratif se retrouverait. En fait, elle apparaît dans des écrits émanant de personnes extérieures aux administrations ou de non-juristes, souvent dans une tonalité critique qu’il s’agisse de pourfendre les procédures démultipliées d’évaluation [8], de déplorer la mécanique bureaucratique face aux difficultés des services psychiatriques [9], de regretter l’absence de vigilance des services sanitaires [10], de s’inquiéter de l’inertie de l’administration devant la situation des détenus dans les prisons [11], etc.

Puisqu’il ne s’agit pas là de repérer seulement l’emploi de l’expression « discours administratifs », la forme et le contenu de ces discours doivent être envisagés [12]. Certes, peuvent y être rassemblés de nombreux textes administratifs parmi lesquels, outre les circulaires, notes de services, instructions et "lignes directrices", sont aussi classés les rapports remis aux ministres à la suite de missions désignées. Mais ces textes n’ont évidemment pas tous la même valeur juridique. D’autres formes de discours peuvent intervenir, plus visuelles comme les flashes gouvernementaux par clips sur les chaînes de télévision (voire sur youtube), plus ciblées comme les messages présidentiels ou ministériels postés au sein des réseaux sociaux, plus elliptiques comme les petites phrases tirées d’échanges dont l’intégralité n’est pas rendue publique, etc. Quant au contenu de ces discours [13], il est au cœur du questionnement en ce qu’il est le principal palier d’une qualification...

Si l’on remarque qu’en fin de compte, c’est l’expression de « discours de l’administration » qui se trouve être le plus utilisée, la question demeure : au vu de leur ambivalence, les discours de l’administration sont-ils toujours des discours administratifs ?

***

Telle est donc la trame - plus que le thème - du séminaire : « Discours administratifs et transformations sociales ». Ce séminaire, organisé par Wafa Tamzini et Geneviève Koubi dans le cadre du CERSA, est ouvert à tous. Il se tiendra durant deux années (2018-2020) et se clôturera par un ouvrage collectif. Dans cet ouvrage collectif seront publiés les textes des différentes interventions orales qui auront fait l’objet des séances, mais des contributions écrites annexes - qui n’auraient pas été présentées durant ces séances - pourront l’être aussi [14].

L’organisation de ce séminaire ne s’astreint pas à une périodisation régulière. Les dates des séances dépendront des disponibilités des intervenants [15]. Ces séances auront lieu généralement un vendredi. Droit cri-TIC les annoncera en « brèves » [16].

.

A titre d’exemples, selon les options choisies par les intervenants, pourrait être abordée une série de questionnements. Entre autres :

- sur les supports (textes écrits publiés ou retranscrits [17], édition, images, affiches [18], vidéos, films, clips, sites web officiels ou semi-officiels, voire lettres [19] ou gestes, etc.)

- sur les contextes (discours de rentrée, discours de vœux, discours de bienvenue, ou à l’occasion d’événements divers) [20]

- sur les objectifs (projets, plans, programmes, « feuille de route », etc.)

- sur les auteurs (ministres, directeurs d’administration, organismes consultatifs, grands corps [21])

- sur les réorganisations des administrations (dénominations [22], restructurations, suppressions, etc.)

- sur les rapports scientifiques et techniques remaniés dans les sphères administratives (reformulations, vulgarisation, discours d’expert)

- sur les formes linguistiques (lapsus, « éléments de langage », marqueurs, etc.)

- sur les références historiques [23].

- sur les auteurs cités [24]

- sur les objets visés (intérêt général, déontologie [25], simplification, immigration, logement, santé [26], finances, sécurité, laïcité, déradicalisation, ressources naturelles, fonction publique [27], Internet, etc.)

- sur les finalités (répression, uniformisation, privatisation, etc.)

- sur le numérique (téléprocédure, télédéclaration, téléservice, open data, etc.)

- sur leurs destinataires (ministres, autorités administratives déconcentrées ou décentralisées, agents publics, entreprises, citoyens [28], États étrangers, etc.)

- sur leur portée [29]

- sur les contrôles dont ils peuvent faire l’objet par des inspections générales ou par les juges [30]

Etc.

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Notes :

[1] V. cependant, W. Tamzini, Recherches sur la doctrine de l’administration, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2013.

[2] V., par ex., D. Maingueneau, Discours et analyse du discours - Une introduction, Armand Colin, 2017 ; M.-A. Paveau, L’analyse du discours numérique - Dictionnaire des formes et des pratiques, Hermann, 2017 ; J. Longhi, G.-E. Sarfati (dir.), Les discours institutionnels en confrontation : contribution à l’analyse des discours institutionnels et politiques, L’Harmattan, 2014 ; J. Fidel Corcuera et al., Les discours politiques – Regards croisés, L’Harmattan, 2017 ; J. Benetti, P. Egéa, X. Magnon, W. Mastor, Les grands discours de la culture juridique, Dalloz, 2017.

[3] Ex. : Langages ; Mots. Les langages du politique (not. n° 112 2016/3 : Discours présidentiels et de présidentielles) ; Langages et société (v. par ex. B. Conter, « L’accompagnement des chômeurs en Belgique dans les discours politico-administratifs », Langage et société, vol. 137, n° 3, 2011, p. 75) ; SEMEN, revue de semio-linguistique des textes et discours ; Argumentation et analyse du discours ; Marges linguistiques ; Le langage et l’homme : Recherches pluridisciplinaires sur le langage ; etc.

[4] Ex. : Communications ; Recherches en communication ; Réseaux ; Hermès ; Légicom ; Questions de communication ; Quaderni ; Revue française des sciences de l’information et de la communication ; etc.

[5] V., par ex., P. Richard, « Le droit administratif italien en quête de racines », RFDA 2003, p. 751.

[6] V., par ex., J. Bell, « De la nécessité d’un droit administratif », AJDA 1995, p. 99.

[7] V., par ex., B. Seiller, « Arrêtons de décoder ! », AJDA 2005, p. 801.

[8] V. A. Abelhauser, R. Gori, M.-J. Sauret, La folie évaluation. Les nouvelles fabriques de la servitude, Fayard, 2011.

[9] V., G. Koubi, « Courts circuits circulaires du service public en santé mentale », in G. Koubi, P. Hennion-Jacquet, V. Azimi (dir.), L’institution psychiatrique au prisme du droit, éd. Panthéon Assas, coll. Colloques, 2015, p. 169.

[10] V., par ex. dans le domaine de l’alimentation : T. Alam, « Les mises en forme savante d’un mythe d’action publique : la sécurité sanitaire », Genèses, vol. 78, n° 1, 2010, p. 48.

[11] V. A.-M. Fixot, « Sortir de la sinistrose carcérale », Revue du MAUSS, vol. 40, n° 2, 2012, p. 103.

[12] V., par ailleurs, J. de Gliniasty, « La force du discours en droit administratif », RIEJ. Droit en contexte 2017/2, p. 77.

[13] V. par ailleurs, L. Bardin, L’analyse de contenu, PUF, 2013.

[14] Un comité scientifique est en cours de constitution...

[15] Lesquels ne sont pas nécessairement directement sollicités, d’où une invite adressée à quiconque serait intéressé… Il est à noter que les thèmes qui auront fait l’objet de suggestions, de propositions, ou de demandes d’intervention seront signalés ici en rouge au fur et à mesure de leurs réceptions. Les adresser à : wtamzini@gmail.com ou genevieve@koubi.fr.

[16] ... placées sur le côté droit de la page d’actualités du site.

[17] Ce, notamment, lorsque paraît la mention : « seul le prononcé fait foi ». Pour un exemple, v. le discours du Premier ministre du 5 septembre 2017 à Dijon..

[18] V. par ex., D. Requillart, « “Savoir plus, risquer moins” de la communication publique comme enjeu stratégique », Communication & organisation, 2001, n° 20.

[19] V. K. Collette, « La concurrence discursive. Analyse des logiques de discours dans la communication épistolaire administrative adressée aux usagers », Communication 2007, p. 107.

[20] Évidemment, si l’enjeu n’est pas de s’interroger sur la communication publique mais de comprendre ce qui fait qu’un discours peut être dit administratif, les analyses proposées par les intervenants n’auront pas à se limiter aux seuls discours français ; v. toutefois, D. Sellier, La communication gouvernementale en Europe : analyse comparative, L’Harmattan, 2006.

[21] V. par ex., J.-M. Sauvé, « Le renseignement et son contrôle ». Mais s’agit-il là d’un "discours administratif" ? A voir...

[22] V. F. Colin, « De la dénomination des administrations », La Revue administrative, n° 393, mai-juin 2013, p. 275.

[23] Ce qui ressort des différentes stratégies de "commémoration", voire même pour des explicitations spécifiques d’opérations gouvernementales, comme, par exemple, à propos de l’état d’urgence…

[24] En un exemple récent qui n’a rien d’administratif, le discours du Président de la République devant les évêques, le 9 avril 2018, nonobstant les erreurs de lecture de la séparation des églises et de l’État et du principe républicain de laïcité, cite, entre autres penseurs ou écrivains : E. Mounier, B. Pascal, P. Ricoeur (évidemment ?!), M. Bataille...

[25] V. ainsi, M. Lavaine, « Le discours de la déontologie de la juridiction administrative », Juspoliticum n° 18.

[26] V. par ailleurs, C. Ollivier-Yaniv, M. Rinn (dir.), Communication de l’État et gouvernement du social : pour une société parfaite ?, PUG, 2009.

[27] V. par ex., Discours d’Annick Girardin à Strasbourg à l’ÉNA au 1er sept. 2016.

[28] V. Actes du colloque « Administré, usager, citoyen, public… Les transformations du destinataire de l’action administrative et de son droit », 1ère partie RFDA 2013, p. 477, 2e partie RFDA 2013, p. 709.

[29] Cf. CE, 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer et autres, req. n° 387899 , note N. Havas, AJDA 2016, p. 492.

[30] Cf. CE, 15 mars 2017, assoc. Bail à part, tremplin pour le logement, req. n° 391654 ; note C. Blanchon, AJDA 2018, p. 53. Par ailleurs, comp. le discours du Président de la République aux Préfets du 5 septembre 2017 : « … je vous demande d’organiser des déplacements des agents des préfectures, de l’OFII et de l’OFPRA dans les centres d’hébergement, et de mobiliser également les associations sur cette demande. C’est indispensable, et c’est un changement profond. Je ne vous demande pas d’accorder l’hébergement d’urgence sans conditions ! Je ne veux pas qu’on aille accorder l’hébergement d’urgence à qui arrive sur le territoire pour passer des semaines avant de faire la première démarche en préfecture ! Ça n’aurait aucun sens et ce serait aussi intolérable ! (...). Je vous demande cette double exigence d’inverser la logique dans laquelle nous nous sommes mis jusqu’alors. Je sais que ça supposera des réorganisations, peut-être des moyens et des adaptations qui sont prioritaires à mes yeux. (...) Mais je n’accepterai jamais que, lorsque l’administration vient faire son travail dans un centre d’hébergement, une association puisse empêcher à l’administration de le faire. C’est cette double exigence que nous devons tenir. », la circulaire du ministre de l’intérieur du 4 décembre 2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés, la circulaire INTK1 721273J du 12 décembre 2017 relative au relogement des personnes bénéficiaires d’une protection internationale. et les arrêts du Conseil d’État du 11 avr. 2018, Fédération des acteurs de la solidarité et autres, req. ° 417206 et req. n° 417208.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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