Outre-mer, des peuples autochtones de France ou en France ? Avis CNCDH 23 févr. 2017, place des peuples autochtones dans les territoires ultramarins français, Nouvelle-Calédonie et Guyane.

Le 8 avril 2017, par Geneviève Koubi,

Parce que la Guyane est actuellement lancée dans une révolte sociale, créant ainsi de fortes perturbations dans le champ politique, peut-être conviendrait-il [1] de se pencher sur l’avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) rendu le 23 février 2017 à propos de « La place des peuples autochtones dans les territoires ultramarins français : la situation des Kanak de Nouvelle-Calédonie et des Amérindiens de Guyane » [2].

Au commencement, la perspective adoptée est resserrée sur les discours français, textes juridiques et rapports diversifiés concernant la France. Certes, s’imposait la référence à la décision du Conseil constitutionnel n° 91-290 DC du 9 mai 1991 à propos de la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, en tant que l’expression « peuple corse » contrevenait au principe de l’unicité du peuple français ; certes, il était utile de souligner que dans cette même décision le Conseil avait évoqué les « peuples d’outre-mer » [3] ; certes, il fait état de la signature de certains textes internationaux qui évoquent les peuples autochtones à l’exemple de la Déclaration universelle sur la diversité culturelle de l’UNESCO (2001) qui, dans son article 4, énonce : « La défense de la diversité culturelle est un impératif éthique, inséparable du respect de la dignité de la personne humaine. Elle implique l’engagement de respecter les droits de l’homme et les libertés fondamentales, en particulier les droits des personnes appartenant à des minorités et ceux des peuples autochtones (...) ». La CNCDH précise que c’est en réaffirmant les principes de cette déclaration que la France a ratifié la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles (2005) qui reconnaît dans son préambule l’importance « des systèmes de connaissances des peuples autochtones, et leur contribution positive au développement durable (...) » [4]. D’autres textes sont cités, tels la Convention sur la diversité biologique de 1992 et la Convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel de l’UNESCO de 2003] et sur ce point la préservation des savoirs, des savoir-faire deviendrait essentielle [5]...

Tout en s’intéressant aux définitions qui sous-tendent la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones du 13 septembre 2007 et en s’appuyant sur cette Déclaration pour élaborer ses recommandations par la suite, le rapport de la CNCDH choisit donc en premier lieu s’interroger sur les signifiances des articles de la Constitution française à partir desquels la République rechigne à prendre en considération les peuples autochtones. Ce positionnement transpose une certaine réticence à se saisir de la problématique initiale : la colonisation.

Retenant la mise à distance du terme de peuple, la CNCDH « estime que l’utilisation des expressions de « communautés autochtones », « populations autochtones » et « peuples autochtones » ne sont pas incompatibles. L’utilisation de l’une ou l’autre de ces expressions ne semble pas, dans tous les cas, influer sur la position traditionnelle française qui, notamment à cause de telles ambiguïtés terminologiques, peine à reconnaître l’existence et l’identité propre de ses populations autochtones. » Dans sa première recommandation, la CNCDH demande alors aux pouvoirs publics de prendre acte « de l’engagement de principe souscrit par la France lorsqu’elle a voté la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones de 2007, et en tire toutes les conséquences pratiques afin que soit utilisé, sur la scène nationale et internationale, le terme de « peuples autochtones » s’agissant des Amérindiens et des Kanak. »

Se voit exclu de la problématique le peuple polynésien « mao-hi » [6] alors même que la Polynésie française a obtenu de se voir inscrite sur la « liste des peuples à décoloniser » [7].

Ainsi refermée sur deux espaces donnés, la Guyane et la Nouvelle-Calédonie, l’étude s’empare de questionnements relatifs aux situations vécues et subies par les populations concernées. Ce faisant, d’une certaine manière, en dépit de la constance de la référence à la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones de 2007, elle laisse de côté les paramètres substantiels de la détermination des peuples autochtones.

En tout état de cause, il était nécessaire à la CNCDH de faire état des institutions spécifiques qui ont été mises en place sur ces deux territoires. Qu’il s’agisse du Conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge pouvant être saisi de questions « intéressant directement l’environnement, le cadre de vie ou les activités culturelles » de ces populations [8], en instance d’être transformé en Grand Conseil Coutumier des populations amérindiennes et bushinenguées [9], ou du Sénat coutumier de Nouvelle Calédonie qui se présente comme « le gardien et le défenseur de l’identité kanak » et, de ce fait, est appelé à délibérer sur les lois du pays intéressant l’identité kanak [10], les quelques instances ainsi signalées disposent de compétences bien limitées par rapport aux enjeux d’une pleine reconnaissance des peuples autochtones.

L’avis de la CNCDH prend en considération les mesures existantes prises à destination des populations vivant sur ces territoires et en relève le caractère lacunaire, « les autochtones continuant à subir une marginalisation et un manque d’accès aux droits par rapport aux non-autochtones. Certains de ces aménagements se voient contestés notamment par les populations elles-mêmes qui estiment que les politiques mises en œuvre ne répondent pas à leurs besoins » [11]. Il ne peut être que remarqué que « tout le paradoxe de la position française à l’égard de ses peuples autochtones réside dans cette reconnaissance implicite législative et administrative, bien que frileuse, des peuples autochtones, alors même que la reconnaissance symbolique, sur le plan terminologique, n’est pas consacrée. Les aménagements mis en œuvre ne sont jamais élaborés de manière expresse pour les peuples autochtones. » Pourquoi ne rester que sur le symbolique terminologique ?

Et en jouant sur les mots, pointant les difficultés de la pensée égalitariste plus qu’égalitarienne, la CNCDH présente, à l’instar des juridictions françaises, l’égalité comme consistant « à traiter identiquement les situations identiques mais à traiter spécifiquement les situations spécifiques ». Pourtant, le traitement spécifique des situations spécifiques est aussi une des racines des discriminations, aussi la CNCH précise-t-elle que « pour assurer une égalité réelle entre autochtones et non-autochtones, (...) il est fondamental que la France prenne davantage en considération les caractéristiques particulières des autochtones dans sa législation et conduise à leur égard des politiques publiques véritablement adaptées ». Dans sa quatrième recommandation, elle sollicite alors « la mise en place de plans d’action spécifiques, dotés de financements dédiés, afin de réaliser les objectifs de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones de 2007 ».

C’est à partir de cette observation que le rapport prend sens. Il permet de rendre compte d’une problématique particulière qui exige une compréhension rénovée des rapports entre l’État, le groupe et l’individu. La CNCDH utilise là l’expression de « droits collectifs » en empêchant son ouverture au groupe, en appuyant sur le concept « d’appartenance » [12], en circonscrivant le terrain autour de l’individu. Ce serait à bon escient puisque la question s’inscrirait dans le champ des droits de l’homme, c’est toutefois malaisé à appréhender lorsque la notion s’inscrit dans le cadre des droits des peuples [13]. Aussi, elle note que « La France devrait prendre en compte une des revendications majeures des peuples autochtones, en reconnaissant leurs droits collectifs, à savoir des droits individuels dont l’exercice présuppose l’appartenance à un groupe. Les droits collectifs des peuples autochtones sont autant politiques, économiques, sociaux que culturels. » Parce que cette composition est inévitablement éloignée des réalités sociales, elle se voit conduite à nuancer son approche : « Eu égard à la situation de marginalisation de ces peuples, les droits individuels ne sont pas toujours suffisants pour assurer l’effectivité de l’accès aux droits fondamentaux. » Mais elle louvoie en s’alignant sur les réticences de la France à l’égard de ces peuples : « la question de la reconnaissance de droits collectifs propres aux peuples autochtones est complexe, au regard des autres composantes de la population d’un territoire ».

Le rapport portant avis de la CNCDH, en sa deuxième partie, traite différemment de la situation en Nouvelle-Calédonie et de celle de la Guyane.

A propos de la Nouvelle-Calédonie, qui devrait en l’occurrence être dénommée Kanaky, la CNCDH, tout en signifiant que la complexité d’une étude des populations sur ce territoire est née de nombreuses évolutions, omet de rappeler les tergiversations, reculades et replis relatifs à la tenue du référendum d’autodétermination prévu depuis 1998. Il devrait, en tout état de cause, avoir lieu en 2018 avec un corps électoral profondément modifié depuis ! En en dressant l’historique, elle en efface les batailles et les combats, les spoliations (et les restitutions) qui ont marqué durablement ce territoire « occupé » depuis le XIXe siècle : « La relation de la Nouvelle-Calédonie avec la métropole lointaine est demeurée longtemps marquée par la dépendance coloniale, un lien univoque, un refus de reconnaître les spécificités, dont les populations nouvelles ont aussi souffert dans leurs aspirations. » [14]

De plus, aucune mention n’est faite de la Charte du Peuple Kanak, portée par le Sénat coutumier, qui a été proclamée le 26 avril 2014. Pourtant, l’une des sources d’inspiration de cette charte est bel et bien l’accord de Nouméa sur la Nouvelle-Calédonie du 5 mai 1998.

En notant qu’« à la différence des terres des Amérindiens de Guyane, les territoires traditionnels ont fait l’objet d’une reconnaissance législative » en Nouvelle-Calédonie, tout en pointant les effets délétères de la discrimination persistante quant à l’accès aux droits et aux services publics sur ces deux territoires pour ces populations, la CNCDH estime que les Kanak sont mieux protégés dans leurs droits collectifs que les amérindiens de Guyane. Dès lors, plus importante (en volume [15]) est l’étude menée à propos de ces derniers.

Sur ce terrain, les analyses de la CNCDH finissent pourtant par obliquer en se penchant sur des mesures contingentées, par delà la Charte du Parc national de Guyane [16], à l’exemple des « zones de droits d’usage collectifs » [17] alors même que la question foncière a été de tout temps celle sur laquelle se crispaient les modèles coloniaux [18], ou sur des faits particuliers tels l’orpaillage en Guyane, mentionnant « la lutte contre l’orpaillage clandestin et ses conséquences sur la santé des habitants du Haut-Maroni » [19].

En définitive, ce serait aux différentes recommandations (au nombre de 16) qu’il serait nécessaire de s’attacher, en remarquant la prégnance de la référence à la Déclaration sur les droits des peuples autochtones de 2007 (laquelle est citée dans les recommandations n°s : 3, 5, 9, 10, 11, 12, 13, 15 et 16).

Mais, la question des droits des peuples autochtones sur le territoire de la République française n’est pas résolue… et ne le sera pas à l’aide d’une Déclaration énoncée sur les droits – à l’inverse d’une Déclaration des droits.

Notes :

[1] En un retour sur des questionnements exposés auparavant sur Droit cri-TIC : ex. - 13 mars 2009, « Droit(s) et Colonisation(s). Distinguer entre peuples colonisés et peuples indigènes Reconsidération des textes internationaux » ; - 26 mars 2008, « Droits culturels entre droits de l’homme et droits des peuples (III). Des droits à « dimension sociétale » ? ».

[2] JO 12 mars 2017.

[3] Cette formule a été effacée, en 2003, en « populations d’outre-mer » au titre de l’article 72-3 de la Constitution : La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité. / La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l’article 73 pour les départements et les régions d’outre-mer et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l’article 73, et par l’article 74 pour les autres collectivités. / Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII. / La loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton. » Cela prouverait combien le terme de « peuple » revêt une charge politique essentielle…

[4] V. V. Négri (dir.), La diversité dans la gouvernance internationale. Perspectives culturelles, écologiques et juridiques, Bruylant 2016.

[5] V. J. Busingye, W. Keim, « Un champ de bataille politique : négocier un espace protégé pour les savoirs autochtones et traditionnels dans le système capitaliste », RISS 2010, n° 195, p. 47.

[6] A distinguer du peuple Maori qui désigne le peuple polynésien de Nouvelle-Zélande.

[7] V. G. Koubi, « Sur la liste des pays à décoloniser... entre rêves d’indépendance et trêves d’outre-mer », in Indépendance(s), Études offertes à Jean-Louis Autin, éd. Univ. Montpellier 1, 2011, p. 841.

[8] V. D. n° 2008-562 du 17 juin 2008 relatif à la composition, à l’organisation et au fonctionnement du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge de Guyane.

[9] L. n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, art. 78. En ressort, l’article L. 7124-11 du CGCT : « Le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges a pour objet d’assurer la représentation des populations amérindiennes et bushinenges de Guyane et de défendre leurs intérêts juridiques, économiques, sociaux, culturels, éducatifs et environnementaux. »

[10] LO n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, art. 142 : « Tout projet ou proposition de loi du pays relatif aux signes identitaires tels que définis à l’article 5, au statut civil coutumier, au régime des terres coutumières et, notamment, à la définition des baux destinés à régir les relations entre les propriétaires coutumiers et exploitants sur ces terres et au régime des palabres coutumiers, aux limites des aires coutumières ainsi qu’aux modalités d’élection au sénat coutumier et aux conseils coutumiers est transmis au sénat coutumier par le président du congrès. / Le sénat coutumier délibère sur ce projet ou cette proposition de loi du pays dans les deux mois de sa saisine. S’il ne s’est pas prononcé dans ce délai, il est réputé avoir adopté le texte. Le texte adopté par le sénat coutumier est ensuite soumis à la délibération du congrès. / Si le congrès n’adopte pas un texte identique à celui adopté par le sénat coutumier, le sénat coutumier est saisi du texte voté par le congrès. Si le sénat coutumier n’adopte pas ce texte en termes identiques dans un délai d’un mois, le congrès statue définitivement. »

[11] Ce que retracent les revendications émises en ces mois de mars et avril 2017.

[12] V. F. Guérin-Pace, « Sentiment d’appartenance et territoires identitaires », L’Espace géographique 2006/4, p. 298.

[13] V. O. Corten, « Les visions des internationalistes du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes : une approche critique », Civitas Europa 2014, n° 32, p. 93.

[14] Accord de Nouméa du 5 mai 1998, § 2.

[15] Et en questionnements.

[16] Sur laquelle les populations intéressées n’ont pas été consultées.

[17] Cf. p. 79 à 82.

[18] La CNCDH cite le rapport du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) du 10 juin 2015 qui recommande à la France « d’envisager la reconnaissance des droits communautaires aux peuples autochtones, en particulier le droit aux terres ancestrales détenues et utilisées par ces communautés depuis les temps immémoriaux ainsi qu’aux ressources traditionnellement utilisées par elles » (p. 86).

[19] Cf. p. 72 à 76.

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