Du déplacement des débits de tabac Circ. 14 janv. 2011. - contrôle des autorisations de déplacements intra-communaux de débits de tabac données par les maires

Le 30 janvier 2011, par Geneviève Koubi,

La circulaire du 21 janvier 2011 relative à la publication de la circulaire du 14 janvier 2011 du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat sur le contrôle des autorisations de déplacements intra-communaux de débits de tabac données par les maires constitue un exemple de sujet qui pourrait être proposé pour un examen en droit des collectivités territoriales. Ce sujet serait alors à la croisée des champs administratifs entre administration territoriale et collectivité territoriale puisqu’il aurait trait à la posture du maire comme "agent de l’Etat".

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Certes, il peut paraître curieux qu’une circulaire soit "relative à la publication d’une circulaire"... Mais l’un des objectifs de l’institution du site ’circulaires.gouv.fr" était aussi de délivrer les informations administratives aux citoyens intéressés et, le cas échéant, de leur offrir des connaissances pour pouvoir s’en prévaloir auprès de l’administration, ou plus justement pour pouvoir s’opposer à leurs conséquences sur leur situation. La circulaire du 21 janvier 2011, très brève, relate quelque peu cette préoccupation. En effet, en un paragraphe, elle en dit l’enjeu, il est de porter« à la connaissance des préfets, des maires et des usagers les modalités de contrôle des déplacements intra-communaux des débits de tabac accordés par les maires ». Il en est déduit que la circulaire qui y est adjointe, la circulaire du 14 janvier 2011, concerne ces modalités de contrôle.

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La circulaire du 14 janvier 2011 sur le contrôle des autorisations de déplacements intra-communaux de débits de tabac données par les maires dispose d’un intitulé bien trop grand par rapport à son contenu. Elle est adressée aux préfets en général (et au préfet de police). Ce choix est pleinement justifié par le fait que, comme le rappelle la circulaire à plusieurs reprises, le maire intervient en la matière non au titre d’exécutif de la collectivité territoriale qu’est la commune, mais en tant qu’agent de l’Etat [1]. La répétition laisse supposer que tel est, de fait, le principal enjeu de la circulaire.

En effet, la vente au détail du tabac est un monopole de l’Etat ; si les buralistes exercent cette activité, ce n’est que suivant un contrat passé avec l’Etat et sous le contrôle de l’administration des douanes et des droits indirects [2]. Or, à partir du moment où les maires peuvent interférer dans ce cadre pour autoriser ou non le déplacement d’un débit de tabac, comme le prévoit la loi du n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures [3], les relations entre l’Etat et ses agents de vente de tabac, les buralistes, peuvent connaître des variations problématiques, par delà l’avenant au contrat de gérance qui s’ensuit...

Ces variations concernent principalement les implantations de ces bureaux de vente dits débits de tabac ordinaires permanents [4]. Or ces implantations sont décidées par le directeur régional des douanes et droits indirects ; les maires, eux, ne sont amenés à s’intéresser à la question que pour les déplacements des débits, ils ne disposent pas d’un plein pouvoir de décision, ils donnent leur "autorisation" au déplacement. Mais même pour si peu, ils doivent respecter les réglementations générales quant aux zones dans lesquelles les débits de tabac ne peuvent être installés [5] et maintenir les équilibres du "réseau" [6].

Le maillage géographique du réseau des débits de tabac prend en ce domaine une qualité particulière ; plusieurs paramètres sont ainsi définis tant pour ce qui concerne la densité de la population aux alentours que pour ce qui concerne les trajets que les clients pourraient avoir à effectuer et les distances entre les différents débits de tabac qui assurent de cet équilibre général. Mais encore, l’activité d’un débit de tabac n’étant pas évaluée pour lui-même, il est nécessaire de prendre en considération les autres activités commerciales qui se réalisent à proximité. Cependant, la circulaire du 14 janvier 2011 retient plus particulièrement les conséquences que le déplacement d’un débit pourrait avoir sur d’autres débits : « l’équilibre du réseau doit être considéré localement en estimant l’impact que peut avoir le déplacement d’un débit sur l’activité commerciale des débits voisins ».

Dans ce cadre, comme le maire n’exerce sa compétence que pour le déplacement d’un débit et sous le chapeau d’agent de l’Etat, il est soumis au pouvoir hiérarchique du préfet. La circulaire rappelle ainsi aux préfets qu’ils disposent à cet égard des pouvoirs d’instruction, de réformation et d’annulation des autorisations de déplacement qui pourraient être délivrées. Sont alors signalées les nouvelles dispositions relatives à l’implantation des débits de tabac comme par exemple, celles du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés. L’article 13 de ce décret dispose : « Les implantations de débits de tabac sont interdites : /1° Dans les galeries marchandes attenantes à un établissement de vente au détail en libre service qui réalise plus du tiers de son chiffre d’affaires dans la vente de produits alimentaires et dont la surface de vente est supérieure ou égale à 1 000 mètres carrés ; /2° Dans les centres commerciaux, hormis ceux constitués exclusivement de commerces de proximité desservant principalement ou en totalité les résidents d’une commune ou de l’un de ses quartiers ; /3° Dans le périmètre d’implantation des débits de tabac fermés provisoirement ; /4° En zone protégée, conformément aux dispositions des articles L. 3335-1 et L. 3511-2-2 du code de la santé publique. »

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Notes :

[1] V. par ex. P. Cassia, « Le maire, agent de l’Etat », AJDA 2004, p. 245.

[2] Aux termes de l’article 2 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés : « Le débitant de tabac est lié à l’Etat (administration des douanes et des droits indirects) par un contrat de gérance d’une durée de trois ans, renouvelable par tacite reconduction par période de trois ans. /Le contrat de gérance fixe les obligations du débitant au titre de la vente au détail des tabacs ainsi que les missions de service public qui peuvent lui être confiées par l’Etat. Il est établi selon un modèle fixé par arrêté du ministre chargé du budget. /Le candidat à la gérance d’un débit de tabac ne peut entrer en fonction et approvisionner son point de vente en tabacs qu’après signature du contrat de gérance. /Le directeur régional des douanes et droits indirects peut décider de résilier le contrat de gérance ou de ne pas le renouveler à l’échéance d’une période de trois ans si le débitant de tabac ou le gérant ou un associé de la société en nom collectif ne respecte pas l’une des obligations fixées par ce contrat ou par le présent décret. Il en informe le débitant et l’invite à présenter ses observations trois mois au moins avant la date d’effet de la mesure envisagée. »

[3] En son article 70 : « Le déplacement, dans la même commune, d’un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l’organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac./ A défaut de réponse dans le délai d’un mois à compter de la date de saisine, le silence gardé par le directeur régional des douanes ou par l’organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac vaut avis favorable ».

[4] Afin de les distinguer des débits de tabac ordinaires saisonniers qui, selon l’article 31 du décret du 28 juin 2010 précité, « ont pour fonction de vendre au détail des tabacs manufacturés dans les lieux d’affluence touristique, tels les stations balnéaires ou de montagne. »

[5] Encore que l’article 7 du décret du 28 juin 2010 précité dispose : « Les débits de tabac ordinaires permanents ont pour fonction de vendre au détail des tabacs manufacturés dans tous les lieux autres que ceux réservés aux débits de tabac spéciaux. Ils sont ouverts toute l’année, sauf pendant les périodes de fermeture prévues par l’article 30. » L’article 30 précise que « la fermeture hebdomadaire des débits de tabacs ordinaires est facultative et limitée à deux journées par semaine, consécutives ou non. Le gérant choisit librement les jours de fermeture hebdomadaire de son débit et en informe les services douaniers dont il relève. Il peut fermer son débit les jours fériés. /Le gérant d’un débit de tabac ordinaire bénéficie de six semaines de congés annuels, la fermeture du débit ne pouvant excéder une durée de quatre semaines consécutives. Il informe préalablement les services douaniers dont il relève des dates de ses congés annuels. »

[6] Art. 9 du décret du 28 juin 2010 précité : « L’implantation d’un débit de tabac ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau local existant de vente au détail des tabacs. »

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