Une politique managériale de l’encadrement dans les départements ministériels Circ. n° 5794-SG, 10 juin 2015 , gestion des cadres, management - fonction publique de l’État

Le 14 juin 2015, par Geneviève Koubi,

Les mécanismes de responsabilisation des agents publics inventés dès 1989, les restructurations des services dans les administrations publiques commencées sous l’égide de la RGPP et poursuivies au titre de la MAP, le respect obligé des consignes relatives à la réduction des personnels toujours réitérées, les développements d’une e-administration, les importations des concepts de gouvernance, de management, de performance, d’efficience, etc., n’ont donc pas suffi...

Une circulaire n° 5794-SG du 10 juin 2015 relative à la gestion des cadres et au management dans la fonction publique de l’État vient ainsi accentuer la conceptualisation privatisante des fonctions administratives et, par là, transformer la lecture des statuts des fonctionnaires de l’État en affichant nettement et clairement une stratégie managériale largement empruntée aux méthodes appliquées dans les (grandes) entreprises privées.

La figure de l’État-entreprise s’est démasquée.

Le mot d’ordre est "gouvernance". La conception à développer est entrepreneuriale plus que seulement managériale. La vision est "stratégique". L’objectif est de manager une politique de l’encadrement pour ménager les cadres de la fonction publique tout en les obligeant à aménager leur travail en fonction des impératifs d’une "gouvernance globale".

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Nul doute que dans un contexte marqué par le néolibéralisme économique fait de mesures d’austérité et d’attentes d’une croissance essentiellement calculée à partir des rentes du capital et des bénéfices des entreprises, des ajustements aux "changements" d’orientation des politiques publiques ainsi provoquées sont nécessaires, même si elles ne sont nullement "fatales" et obligatoires, rien n’empêchant l’adoption d’autres politiques économiques. Mais, pour parvenir à convaincre les fonctionnaires et agents publics qui sont les premiers concernés par la démarche à laquelle sont conviés les ministres et secrétaires d’État, le Premier ministre n’hésite pas à user d’une ficelle que trop convenue et particulièrement adaptée aux "cadres", aux "grands serviteurs de l’État", aux hauts fonctionnaires, celle de la "flatterie".

Les "encadrants" sont adoubés, les "encadrés" seront dévoués. La relation qui s’instituera entre "encadrants" (terme employé dans la circulaire) et "encadrés" (terme logiquement dérivé de la désignation précédente) dans les services de l’État modifiera donc le schéma des relations hiérarchiques instituées... Mais l’encadrant restera toujours un "chef", un "dirigeant" (terme employé dans la circulaire) tandis que les encadrés, en plus d’être subordonnés et obéissants, se devront d’être déférents et soumis aux instructions données - et reçues.

Ainsi, le Gouvernement assure de sa confiance « dans les agents qui constituent l’encadrement de l’État, sur lesquels il sait pouvoir s’appuyer pour la réussite des réformes ». Cette notion de "confiance" est primordiale.

En effet, l’enjeu de ce pari managérial - qui permet aussi nombre de "dégraissages" avec le cortège des mutations, reclassements, licenciements, transformations d’emploi, mises à la retraite, etc., et qui ne peut en aucun cas constituer un rempart au phénomène de harcèlement - est, aux termes de la circulaire du 10 juin 2015, « d’instaurer de nouvelles pratiques permettant de créer des marges de responsabilité accrues pour les cadres qui favorisent l’initiative et la prise de risques ».

Le risque encouru est alors la modulation des postes concernés en fonction des personnes nommées... Car ces cadres dirigeants ne se révéleront pas à l’occasion de leurs fonctions, en remplissant leurs tâches, en assument leurs responsabilités. Ils relèvent d’un "vivier interministériel" où sont enregistrés leur profil, leurs missions, les évaluations, les primes de performance, les formations. En fait, c’est à l’aide d’une "grille de compétences managériales" qu’ils seront distingués, le module de l’exemplarité y étant pourtant explicitement intégré...

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Les secrétaires généraux des ministères sont particulièrement sollicités pour la mise en musique de ces nouvelles pratiques.

A ce titre, la circulaire du 10 juin 2015 rappelle les dispositions du décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 qui leur est relatif. En effet, le secrétaire général « promeut les bonnes pratiques. Il a une mission de régulation des conditions dans lesquelles des instructions sont adressées aux services et des remontées d’information leur sont demandées. Il peut être chargé de piloter ou de coordonner lui-même les relations avec tout ou partie des services » ; il promeut aussi « la modernisation de la politique de gestion des ressources humaines et veille à la qualité du dialogue social au sein du ministère » et il« est responsable, pour le ministère, de la politique interministérielle d’identification, de diversification et de formation des futurs cadres dirigeants ».

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Bien évidemment, comme toute méthode de management n’est pas pensée que pour le "haut" mais qu’elle l’est surtout pour que les "moyens" et les "petits" (cadres) se greffent à la dynamique imposée, il était indispensable de rassurer tous les fonctionnaires et agents publics quant aux effets induits. Aucune promesse n’est émise, l’engagement de ces agents publics "encadrés" étant compris comme « facteur de performance des services de l’État ».

Ainsi, le Premier ministre les rassure en les informant d’une amélioration à venir de l’organisation des services et des conditions de travail - glissées sous l’expression de "qualité de vie au travail". Les propositions à l’adresse des "encadrants" sont alors de l’ordre de la déontologie managériale et non établis en relation avec une notion de "service public" bien entendue : clarification des objectifs, responsabilisation des collaborateurs. La stratégie adoptée est donc de « mettre en valeur le rôle de l’encadrement » (ce qui suppose une déconsidération progressive des tâches d’exécution...).

Les terminologies ne sont pas anodines. Le vocabulaire du Droit des fonctions publiques apparaît alors obsolète. Le supérieur hiérarchique est devenu un "cadre dirigeant", et en tant que tel, il doit être associé à la détermination des politiques managériales décidées par les ministres.

En effet, le Premier ministre se voit contraint de constater que les réformes ne peuvent être mises en œuvre qu’avec le soutien des encadrants : « C’est sur eux que reposent les changements attendus en matière d’organisation et de relations de travail, de développement des logiques de projet, d’accentuation des marges de responsabilité confiées aux agents dans leurs différentes fonctions. Ce sont eux aussi qui constituent les référents pour l’ensemble de leurs collaborateurs aux différents niveaux de responsabilité qu’ils exercent ».

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La circulaire n° 5794-SG du 10 juin 2015 relative à la gestion des cadres et au management dans la fonction publique de l’État demande alors que dans tous les services ministériels, soit élaboré un "plan managérial" afin de permettre une gestion efficace des cadres concernant les recrutement, formation, évaluation, mobilité, compétences... mais aussi la promotion de la culture managériale ! Comment continuer à évoquer des concepts de "service public", de "droits sociaux", de "considération" dans ces espaces ?

La restructuration des services s’accompagne donc d’une restructuration des parcours professionnel autour, non plus du mérite, mais de l’acquisition de cette culture entrepreneuriale qui s’infiltre dans tous les domaines, dans tous les secteurs. Et les ministères, d’employeurs se feront aussi formateurs pour l’inculquer...

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La formule finale de la circulaire, à l’adresse des destinataires, les membres du Gouvernement, ne peut être passée sous silence tant elle affronte les principes clefs du droit public, du droit administratif, du droit du service public, du droit des fonctions publiques : « Je vous demande de vous engager sans délai dans ces actions, qui ne supposent pas de mesures réglementaires particulières, mais reposent sur une démarche managériale, afin que des progrès sensibles puissent intervenir dans tous les départements ministériels avant la fin de cette année ».

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Le modèle français de "fonction publique" s’avère donc bel et bien, avec cette confrontation managériale entre encadrants et encadrés, en voie d’extinction.

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